ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 февраля 2019 г. N 44-КГ18-32
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кунгурского городского прокурора, действующего в интересах Российской Федерации, к Комитету по градостроительству и ресурсам администрации города Кунгура Пермского края о признании разрешения на строительство незаконным
по кассационной жалобе Елтышева Андрея Геннадьевича на решение Кунгурского городского суда Пермского края от 19 декабря 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 28 марта 2018 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Кунгурский городской прокурор (далее также - прокурор) в интересах Российской Федерации обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным разрешения на строительство от 3 ноября 2017 г. N 59-RU59302000-15-2017 на объект капитального строительства "Аптека" по адресу: г. < ... > , выданного Комитетом по градостроительству и ресурсам администрации города Кунгура Пермского края (далее также - Комитет) Елтышеву А.Г., ссылаясь на нарушение установленного градостроительным законодательством Российской Федерации порядка, поскольку на момент его выдачи здание аптеки по указанному адресу фактически было возведено.
Решением Кунгурского городского суда Пермского края от 19 декабря 2017 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 28 марта 2018 г., заявленные прокурором административные исковые требования удовлетворены.
Определением судьи Пермского краевого суда от 31 июля 2018 г. Елтышеву А.Г. отказано в передаче кассационной жалобы на вышеуказанные судебные акты для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе Елтышев А.Г. ставит вопрос о ее передаче с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации на предмет отмены судебных актов, ссылаясь на допущенные существенные нарушения норм материального и процессуального права.
По результатам изучения доводов кассационной жалобы 31 октября 2018 г. судьей Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2018 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.
В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции, что выразилось в следующем.
Согласно положениям пункта 5 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений), подпункта 26 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выдача разрешений на строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, относится к вопросам местного значения городского округа.
Из материалов дела следует, что в связи с опубликованной 25 октября 2017 г. в газете "Новости Кунгурского края" N 43 статьей "Объект неизвестного назначения" Кунгурской городской прокуратурой 27 октября 2017 г. принято решение о проведении проверки соблюдения градостроительного законодательства при строительстве объекта недвижимости по адресу: г. < ... > .
По результатам проверки установлено, что 3 ноября 2017 г. Комитетом Елтышеву А.Г. выдано разрешение N 59-RU59302000-15-2017 на строительство объекта капитального строительства "Аптека" по указанному адресу.
Елтышев А.Г. является собственником земельного участка с кадастровым номером < ... > , площадью 1316 кв. м, расположенного по адресу: < ... > .
Распоряжением Комитета от 29 июня 2017 г. N 720 земельному участку с кадастровым номером < ... > присвоен адрес: < ... > .
С заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства Елтышев А.Г. обратился в Комитет 26 октября 2017 г.
Согласно акту осмотра строящегося нежилого здания от 3 ноября 2017 г., составленному в том числе с участием специалистов Комитета и помощника городского прокурора, на земельном участке с кадастровым номером < ... > , расположенном по адресу: < ... > осуществляется строительство нежилого здания; назначение строящегося объекта - здание аптеки; здание двухэтажное, стены облицованы красным керамическим кирпичом, крыша вальмовая, покрыта металлочерепицей; по результатам визуального осмотра отклонений в строительстве здания от проектных решений не установлено.
Из объяснений, данных Елтышевым А.Г. 20 ноября 2017 г. в ходе прокурорской проверки, следует, что с августа 2017 г. им осуществляется строительство нежилого здания "Аптека" на принадлежащем ему на праве собственности земельном участке. С заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства он обратился в Комитет 26 октября 2017 г., указанное разрешение выдано 3 ноября 2017 г., до этого строительство осуществлялось без соответствующего разрешения.
Постановлением мирового судьи судебного участка N 2 Кунгурского судебного района Пермского края от 8 декабря 2017 г. N 5-973/2017 Елтышев А.Г. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ему назначено наказание в виде административного штрафа.
Разрешая административное дело, суд первой инстанции, пришел к выводу о том, что оспариваемое разрешение на строительство подлежит признанию незаконным, как выданное с нарушением установленного порядка, поскольку было выдано Комитетом после фактического возведения объекта капитального строительства застройщиком; обращение Елтышева А.Г. в Комитет за получением разрешения на строительство объекта направлено на легализацию постройки, имеющей признаки самовольной, в обход установленной законом процедуры строительства объекта капитального строительства.
Суд апелляционной инстанции по существу согласился с выводами суда первой инстанции, дополнительно указав, что результаты визуального осмотра, при котором отклонений в строительстве здания от проектных решений не установлено, правового значения в рамках рассматриваемого административного дела не имеют.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что указанные выводы сделаны с существенным нарушением норм материального и процессуального права и согласиться с ними нельзя по следующим основаниям.
В соответствии с положениями статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 11 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с данным Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом (часть 1).
Разрешение на строительство, по общему правилу, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4).
Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (пункт 3 части 11).
Перечень документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства, установлен в части 7 названной статьи.
Согласно части 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции. Неполучение или несвоевременное получение документов, запрошенных в соответствии с частями 7.1 и 9.1 данной статьи, не может являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.
По смыслу приведенных положений закона, уполномоченный орган вправе отказать в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства только на основании правовых норм и обстоятельств, указанных в федеральном законе, к которым начало проведения строительных работ не отнесено.
Также из системного анализа положений статьи 51 ГрК РФ следует, что проверочные действия уполномоченного органа осуществляются исключительно с целью установления возможности (допустимости) строительства объекта капитального строительства по представленному проекту на заявленном земельном участке. При этом начало строительных работ не влияет на принятие решения о соответствии проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, и возможности возведения на заявленном участке объекта капитального строительства по представленному проекту. В случае положительного заключения законные основания для отказа в выдаче разрешения на строительство отсутствуют.
В материалах административного дела не содержится доказательств, свидетельствующих о том, что строительство здания "Аптека" начато Елтышевым А.Г. с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Такие обстоятельства при принятии обжалуемых судебных актов судами первой и апелляционной инстанций не исследовались и не устанавливались.
В соответствии с частью 4 статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в мотивировочной части решения суда должны быть указаны обстоятельства дела, установленные судом; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; доводы, в соответствии с которыми суд отвергает те или иные доказательства.
Как следует из материалов дела и установлено судом, постановлением администрации г. Кунгура Пермского края от 5 июня 2017 г. N 421-171-01-09 утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером < ... > от 23 мая 2017 г. N RU59302000-1811 под строительство аптеки по адресу: < ... > , < ... > .
Согласно градостроительному плану в соответствии с картой зон использования территории, утвержденной в составе Правил землепользования и застройки муниципального образования город Кунгур, утвержденных решением Кунгурской городской Думы Пермского края от 30 сентября 2010 г. N 485, названный земельный участок расположен в границах зоны ЦС-1 (зона учреждений здравоохранения и социального обслуживания населения), к основным видам разрешенного использования земельного участка и объектов капитального строительства относятся в том числе аптеки.
30 июня 2017 г. между муниципальным унитарным предприятием "Кунгурстройзаказчик" и Елтышевым А.Г. заключен договор N 43/1.17 на выполнение работ по разработке проектной документации: "Аптека по адресу: < ... > ".
Из справки, составленной государственным инспектором Кунгурского, Кишертского, Березовского, Ординского, Суксунского районов и г. Кунгура Пермского края по использованию и охране земель, главным специалистом-экспертом Кунгурского межмуниципального отдела Управления Росреестра по Пермскому краю по результатам осмотра и обмера площади земельного участка с кадастровым номером < ... > по адресу: < ... > от 10 ноября 2017 г. следует, что признаков использования земельного участка не по целевому назначению, а также нарушений требований, предусмотренных действующим земельным законодательством, со стороны Елтышева А.Г. не выявлено.
В соответствии с договором от 15 декабря 2017 г. N 64/7, заключенным между Елтышевым А.Г. и обществом с ограниченной ответственностью "АртПроект" (далее также - Общество), специалистами Общества проведена проверка на предмет технического соответствия проектной документации: "Аптека по адресу: < ... > " градостроительному плану земельного участка от 23 мая 2017 г. N RU59302000-1811 и установлено, что проектная документация соответствует нормам ГрК РФ, постановлению Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", выполнена в полном соответствии с градостроительным планом земельного участка.
Согласно положениям части 8 статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации результаты оценки доказательств суд обязан отразить в своем решении, в котором приводятся мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, другие доказательства отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими.
Обжалуемые судебные акты результатов оценки указанных доказательств, представленных в материалы дела в суде первой инстанции, не содержат, мотивы, по которым они отвергнуты судами, в судебных актах не приведены.
Учитывая изложенное, состоявшиеся по делу судебные акты, признавшие незаконным выданное Комитетом разрешение на строительство объекта капитального строительства без исследования и установления юридически значимых для правильного разрешения данного административного дела обстоятельств, исходя из единственного основания - обращения застройщика за выдачей указанного разрешения на строительство не до начала, а во время проведения строительных работ, и исключающие для Елтышева А.Г. возможность в последующем зарегистрировать построенный объект капитального строительства в обычном административном порядке, требованиям законности и обоснованности не отвечают и свидетельствуют о непропорциональном вмешательстве суда ввиду чрезмерности соблюдения формальных требований в деятельность уполномоченного органа.
В связи с допущенными судами первой и апелляционной инстанций существенными нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход административного дела, решение Кунгурского городского суда Пермского края от 19 декабря 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 28 марта 2018 г. подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Кунгурского городского суда Пермского края от 19 декабря 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 28 марта 2018 г. отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.