ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 августа 2022 г. N АПЛ22-257
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Зинченко И.Н., Ситникова Ю.В.
при секретаре Шолгиной Н.И.
с участием прокурора Власовой Т.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального бюджетного учреждения "Администрация Беломорско-Онежского бассейна внутренних водных путей" об оспаривании приказа Государственной речной судоходной инспекции по Беломорско-Онежскому бассейну от 2 апреля 2003 г. N 31 "Особенности движения, стоянки судов по внутренним водным путям Беломорско-Онежского бассейна"
по апелляционной жалобе административного истца на решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2022 г. по делу N АКПИ22-98, которым в удовлетворении административного иска отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Федерального бюджетного учреждения "Администрация Беломорско-Онежского бассейна внутренних водных путей" Лахтионовой В.А., поддержавшей апелляционную жалобу, возражения представителя административного ответчика Министерства транспорта Российской Федерации Коновалова Д.В. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом Государственной речной судоходной инспекции по Беломорско-Онежскому бассейну от 2 апреля 2003 г. N 31 (далее - Приказ) с 15 апреля 2003 г. введены в действие Особенности движения, стоянки судов по внутренним водным путям Беломорско-Онежского бассейна (далее - Особенности).
Федеральное бюджетное учреждение "Администрация Беломорско-Онежского бассейна внутренних водных путей" (далее - Учреждение) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным иском, в котором просило признать Приказ не действующим со дня его принятия, ссылаясь на то, что введенные им в действие Особенности являются нормативным правовым актом, который в нарушение требований Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (далее - Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти), не был зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) и официально опубликован, а также содержат положения, не соответствующие нормативным правовым актам большей юридической силы.
В административном исковом заявлении Учреждение указало, что уставными целями его деятельности являются эксплуатация и развитие внутренних водных путей и гидротехнических сооружений; обеспечение судоходства на внутренних водных путях и безопасности судоходных гидротехнических сооружений. В производстве Арбитражного суда Республики Карелия находится дело по иску общества с ограниченной ответственностью "Судоходная компания "ОКА" к Учреждению о взыскании более 64 млн руб., по которому проведена судебная судоводительская экспертиза. В заключении экспертизы содержатся ссылка на применение Приказа и понятие "спецлоция", отсутствующее в действующих нормативных правовых документах, регламентирующих безопасность судоходства.
Министерство транспорта Российской Федерации (далее также - Минтранс России) в отзыве на административный иск указало, что Приказ не имеет общеобязательной юридической силы, носит рекомендательный характер, издан согласно действующему законодательству до внесения изменений в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации, установивших с 30 августа 2012 г. утверждение правил движения и стоянки судов в бассейнах внутренних водных путей федеральным органом исполнительной власти в области транспорта; иное нормативное правовое регулирование, связанное с особенностями движения и стоянки судов в Беломорско-Онежском бассейне внутренних водных путей Российской Федерации, отсутствует.
Привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России в отзыве на административное исковое заявление сообщил, что Приказ не является нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти или иного органа, государственная регистрация нормативных правовых актов которых предусмотрена законодательством Российской Федерации, и, соответственно, в установленном порядке на государственную регистрацию в Министерство не поступал. Учитывая, что с 30 августа 2012 г. полномочия по изданию актов, определяющих правила движения и стоянки судов в бассейнах внутренних водных путей, закреплены Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации за Минтрансом России, Минюст России полагал, что Приказ подлежит отмене и при необходимости установления правил движения и стоянки судов в Беломорско-Онежском бассейне внутренних водных путей Российской Федерации Минтрансу России надлежит издать соответствующий нормативный правовой акт с последующим представлением его на государственную регистрацию.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2022 г. в удовлетворении административного иска отказано.
Учреждение, не согласившись с данным решением, подало апелляционную жалобу, в которой просит его отменить, как незаконное, и принять по делу новое решение. По мнению административного истца, Приказ принят с нарушением положений законодательства, что свидетельствует о его противоречии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушении прав и законных интересов административного истца.
В возражениях на апелляционную жалобу Минтранс России считает, что ее доводы были предметом исследования и оценки суда первой инстанции и не содержат правовых оснований для отмены обжалуемого решения, Минюст России поддержал позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть жалобу в отсутствие его представителя.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Судом установлено, что Государственная речная судоходная инспекция Российской Федерации являлась федеральным государственным учреждением, подведомственным Минтрансу России, имеющим в своем составе филиалы - государственные речные судоходные инспекции бассейнов, в том числе Государственную речную судоходную инспекцию по Беломорско-Онежскому бассейну.
Действовавшие на день издания Приказа Правила плавания по внутренним водным путям Российской Федерации, утвержденные приказом Минтранса России от 14 октября 2002 г. N 129 (далее - Правила N 129), в пункте 4 закрепляли, что в дополнение к этим правилам государственные речные судоходные инспекции бассейнов определяют особенности движения судов в отдельных бассейнах и их участках. Приказом Минтранса России от 31 марта 2003 г. N 114 "О внесении изменений и дополнений в приказ Минтранса России N 129 от 14 октября 2002 года", вступившим в силу с 27 апреля 2003 г., пункт 4 Правил N 129 после слов "особенности движения" дополнен словами "и стоянки".
В связи с изложенным суд первой инстанции пришел к верному выводу о наличии у Государственной речной судоходной инспекции по Беломорско-Онежскому бассейну компетенции на утверждение Особенностей, которые касаются движения, стоянки судов по внутренним водным путям Беломорско-Онежского бассейна.
Довод апелляционной жалобы о том, что такие полномочия государственных речных судоходных инспекций бассейнов не поименованы ни в Кодексе внутреннего водного транспорта Российской Федерации (в редакции, действовавшей на день издания Приказа), ни в Уставе федерального государственного учреждения "Государственная речная судоходная инспекция Российской Федерации", утвержденном приказом Минтранса России от 25 сентября 2003 г. N 193, сводится к утверждению о том, что пункт 4 Правил N 129 не мог применяться. Между тем каких-либо оснований считать указанную норму не подлежавшей применению на день издания Приказа не имеется.
Доводу Учреждения, воспроизведенному и в апелляционной жалобе, о том, что приказ Минтранса России от 31 марта 2003 г. N 114, дополнивший пункт 4 Правил N 129, официально опубликован после введения в действие Особенностей, судом дана правильная оценка. Данное обстоятельство, исходя из содержания Правил N 129, не свидетельствует об отсутствии у Государственной речной судоходной инспекции по Беломорско-Онежскому бассейну полномочий на принятие Приказа.
В обжалуемом решении обоснованно отвергнут, как несостоятельный, довод административного истца об обязательности государственной регистрации и официального опубликования Приказа в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, поскольку Приказ не относится к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти или иных органов, государственная регистрация нормативных правовых актов которых предусмотрена законодательством Российской Федерации.
С 30 августа 2012 г. вступили в силу изменения, внесенные Федеральным законом от 28 июля 2012 г. N 131-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в статью 34 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, пункт 3 которой приводит перечень нормативных правовых актов, утвержденных федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, обеспечивающих безопасность судоходства на внутренних водных путях. Наряду с прочими таким нормативным правовым актом являются правила движения и стоянки судов в бассейнах внутренних водных путей.
Федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутреннего водного транспорта, в силу пункта 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 395, является Минтранс России. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2013 г. N 44 "О внесении изменений в Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации" также закреплено полномочие Министерства на принятие правил движения и стоянки судов в бассейнах внутренних водных путей" (подпункт 5.2.11.9 данного положения).
Минтранс России соответствующими приказами утвердил правила движения и стоянки судов в Азово-Донском, Волго-Балтийском, Волго-Донском, Волжском, Камском, Московском, Обском бассейнах внутренних водных путей Российской Федерации.
В настоящее время, как следует из материалов административного дела, Минтрансом России подготовлены проекты правил движения и стоянки судов в иных бассейнах внутренних водных путей Российской Федерации, в том числе в Беломорско-Онежском бассейне, которые в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти проходят процедуру согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти (Федеральной службой по надзору в сфере транспорта и Федеральным агентством морского и речного транспорта).
Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" положения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта, если иное не установлено федеральным законом, Указом Президента Российской Федерации или международным договором Российской Федерации, предусматривающими установление обязательных требований.
В связи с изложенным вступление в силу указанных правил возможно не ранее 1 марта 2023 г.
Не влекут отмену решения суда ссылки в апелляционной жалобе на то, что суд не мотивировал, какие именно положения Особенностей не применяются ввиду их несоответствия новому правовому регулированию отношений, возникающих при осуществлении судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации, а какие ему соответствуют; поскольку Приказ судом не отменен, возникает правовая неопределенность при установлении конкретных положений Особенностей, которые могут применяться в границах судоходных путей Беломорско-Онежского бассейна.
Суд первой инстанции правомерно рассмотрел административное дело в пределах заявленного Учреждением требования. Административный истец просил признать недействующим Приказ по мотивам несоблюдения компетенции органом, принявшим оспариваемый акт, порядка его принятия и правил введения в действие, что подтверждается протоколом судебного заседания Верховного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2022 г. Требований о признании недействующими конкретных положений Особенностей по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Учреждением не заявлено.
Неотражение судом в решении позиции Минюста России о необходимости отмены Приказа, на что ссылается административный истец в апелляционной жалобе, на законность выводов суда, изложенных в решении, не влияет.
Вопреки утверждению Учреждения в апелляционной жалобе основания считать, что Приказом нарушены его права и законные интересы, отсутствуют.
Указание административного истца на имеющееся, по его мнению, несоответствие мотивировочной и резолютивной частей решения опровергается содержанием обжалуемого судебного акта.
Установив, что Приказ издан согласно действующему законодательству на период его принятия и до внесения изменений в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации, не нарушает права и законные интересы Учреждения, а также отсутствует иное нормативное правовое регулирование, связанное с особенностями движения и стоянки судов в Беломорско-Онежском бассейне внутренних водных путей Российской Федерации, суд правильно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Учреждению в удовлетворении административного иска.
Предусмотренных статьей 310 названного кодекса оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Федерального бюджетного учреждения "Администрация Беломорско-Онежского бассейна внутренних водных путей" - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
И.Н.ЗИНЧЕНКО
Ю.В.СИТНИКОВ