ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 25 апреля 2018 г. N 4-АПГ18-6
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Большаковой Ольги Николаевны о признании не действующим в части Генерального плана сельского поселения Непецинское Коломенского муниципального района Московской области, утвержденного решением Совета депутатов Коломенского муниципального района Московской области от 19 апреля 2017 г. N 194/27сд,
по апелляционным жалобам Совета депутатов Коломенского городского округа, Главного управления архитектуры и градостроительства Московской области на решение Московского областного суда от 24 января 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Совета депутатов Коломенского городского округа Сурковой С.В., Главного управления архитектуры и градостроительства Московской области Сергеевой О.А., общества с ограниченной ответственностью "Скотопромышленный комплекс "Машкино" Кошелева А.И., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителя Большаковой О.Н. Большаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Большакова О.Н. обратилась в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Генерального плана сельского поселения Непецинское Коломенского муниципального района Московской области (далее также - Генеральный план), утвержденного решением Совета депутатов Коломенского муниципального района Московской области от 19 апреля 2017 г. N 194/27сд (далее также - Решение N 194/27сд), в части установления санитарно-защитной зоны для общества с ограниченной ответственностью "Скотопромышленный комплекс "Машкино" (далее также - ООО "СПК "Машкино").
В обоснование заявленных требований указала, что является собственником земельного участка, расположенного по адресу: < ... > . Согласно градостроительному плану земельного участка на всю его площадь распространяется санитарно-защитная зона ООО "СПК "Машкино". Полагает, что при разработке оспариваемого документа территориального планирования допущены нарушения пункта 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), положений Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее также - Закон N 52-ФЗ) и санитарных норм и правил.
Решением Московского областного суда от 24 января 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: Генеральный план признан не действующим в той мере, в какой он устанавливает размеры санитарно-защитной зоны 1000 м для ООО "СПК "Машкино" в отсутствие решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача Российской Федерации.
В апелляционной жалобе Совет депутатов Коломенского городского округа просит решение суда отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований. В обоснование ссылается на неприменение закона, подлежащего применению в рассматриваемом споре, а именно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку Большакова О.Н. обратилась с административным иском не в защиту собственных прав, а в интересах неопределенного круга лиц. Считает, что судом не приняты во внимание обстоятельства разработки и согласования Генерального плана уполномоченными органами, его соответствия требованиям закона.
Главное управление архитектуры и градостроительства Московской области (далее также - Главархитектура Московской области) в апелляционной жалобе также просит отменить судебное постановление. В обоснование указывает, что в Генеральном плане зоны с особыми условиями использования территории не устанавливаются и не утверждаются, а только подлежат отображению на картах в соответствии с санитарными правилами и нормами. Отсутствие акта об утверждении границ санитарно-защитной зоны при правомерном размещении объекта, требующего ее установления, не влечет снятия ограничений деятельности на земельном участке, входящем в такую зону. Полагает, что суд необоснованно принял во внимание получение ООО "СПК "Машкино" в 2005 г. санитарно-эпидемиологического заключения о допустимости сокращения санитарно-защитной зоны до 300 м, поскольку оно было выдано с учетом содержания поголовья свиней до 12 000 голов. Однако по состоянию на 2014 г. поголовье составляет 20 000 голов.
Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административным истцом представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, статье 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) вопросы утверждения генеральных планов сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. Данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов. Генеральный план утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).
В соответствии со статьей 1 Закона Московской области от 15 февраля 2005 г. N 43/2005-ОЗ "О статусе и границах Коломенского муниципального района и вновь образованных в его составе муниципальных образований", утратившего силу в связи с принятием Закона Московской области от 6 апреля 2017 г. N 36/2017-ОЗ, муниципальное образование "Коломенский район Московской области" было наделено статусом муниципального района, в его состав входило в числе прочих муниципальное образование сельское поселение Непецинское.
Законом Московской области от 6 апреля 2017 г. N 36/2017-ОЗ "О преобразовании городского округа Коломна, городского поселения Пески Коломенского муниципального района, сельского поселения Акатьевское Коломенского муниципального района, сельского поселения Биорковское Коломенского муниципального района, сельского поселения Заруденское Коломенского муниципального района, сельского поселения Непецинское Коломенского муниципального района, сельского поселения Пестриковское Коломенского муниципального района, сельского поселения Проводниковское Коломенского муниципального района, сельского поселения Радужное Коломенского муниципального района и сельского поселения Хорошовское Коломенского муниципального района, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования" перечисленные в названии муниципальные образования преобразованы в соответствии с Законом N 131-ФЗ путем объединения во вновь образованное муниципальное образование, которое наделено статусом городского округа (Коломенский городской округ).
Решением Совета депутатов Коломенского муниципального района Московской области от 19 апреля 2017 г. N 194/27сд утвержден Генеральный план сельского поселения Непецинское Коломенского муниципального района Московской области.
Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным на дату его издания органом местного самоуправления с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24 - 25, 31 - 32 ГрК РФ, в надлежащей форме и официально опубликован в установленном порядке.
Большакова О.Н. является собственником земельного участка с кадастровым номером < ... > (категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для индивидуального жилищного строительства), расположенного по адресу: < ... > .
На основании заявления от 3 марта 2017 г. Большаковой О.Н. был выдан градостроительный план указанного земельного участка без определения места допустимого размещения объекта капитального строительства, поскольку участок находится в санитарно-защитной зоне ООО "СПК "Машкино".
9 июня 2017 г. администрацией Коломенского муниципального района Большаковой О.Н. в ответе на ее обращение сообщено, что в санитарно-защитной зоне не допускается размещение жилой застройки.
Из текстовых материалов по обоснованию Генерального плана следует, что на территории Непецинского сельского поселения расположен один объект первого класса опасности - ООО "СПК "Машкино".
На прилагаемых к Генеральному плану картах в районе нахождения указанного предприятия отображена окружающая его санитарно-защитная зона.
Суд первой инстанции, установив, что земельный участок административного истца расположен в границах отображенной в Генеральном плане санитарно-защитной зоны, не установленной в порядке, соответствующем действующему законодательству, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления и признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим в той мере, в какой он устанавливает размеры санитарно-защитной зоны 1000 м для ООО "СПК "Машкино" в отсутствие решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача Российской Федерации.
Судебная коллегия соглашается с этим выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.
Доводы апелляционной жалобы об обратном подлежат отклонению, как обусловленные ошибочным толкованием закона.
Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает данный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах в составе материалов по обоснованию генерального плана (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ). Кроме того, характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).
Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Законодательство о градостроительной деятельности корреспондирует и действующему законодательству в сфере санитарного благополучия населения.
Статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее также - Закон N 52-ФЗ) определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.
Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554, в пункте 3 предусматривает, что государственные санитарно-эпидемиологические правила (далее - Санитарные правила) устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к планировке и застройке городских и сельских поселений.
В сфере градостроительства применяется в том числе постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее также - СанПиН).
Разделом 7 СанПиН свиноводческие комплексы, комплексы крупного рогатого скота отнесены к I классу санитарной классификации объектов и сооружений и для них определен ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 1000 м (пункт 7.1.11).
Указание в пункте 7.1.11 СанПиН размера санитарно-защитной зоны объектов и производств агропромышленного комплекса I класса опасности носит ориентировочный характер.
Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).
Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции и не оспаривается лицами, участвующими в деле, постановление об утверждении санитарно-защитной зоны ООО "СПК "Машкино" Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации не принималось.
При этом Закон N 131-ФЗ и Закон N 52-ФЗ не относят к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон.
С учетом изложенных обстоятельств отображение в Генеральном плане санитарно-защитной зоны, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.
Приведенные в жалобах доводы о согласовании Генерального плана с уполномоченными органами и о том, что спорная зона с особыми условиями использования территории не устанавливалась в картах, а только отображалась на них, не опровергают приведенного выше вывода, поскольку отображение в документах территориального планирования санитарно-защитных зон допускается только после установления их уполномоченным органом.
Вопреки доводам жалоб отсутствие акта об утверждении границ санитарно-защитной зоны исключает возможность их отображения в генеральном плане.
Довод апелляционной жалобы административного ответчика о том, что административный иск не подлежал рассмотрению, поскольку требования Большаковой О.Н. заявлены не в защиту собственных прав, а в интересах неопределенного круга лиц, основан на неверном толковании норм процессуального права.
Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
О нарушении прав Большаковой О.Н. оспариваемым нормативным правовым актом свидетельствует выдача ей градостроительного плана земельного участка без определения места допустимого размещения объекта капитального строительства, то есть устанавливающего ограничения в пользовании этим участком с учетом его нахождения в границах санитарно-защитной зоны.
При этом постановленное судом решение относительно всей санитарно-защитной зоны 1000 м соответствует избранному административным истцом способу защиты своих законных интересов, поскольку эта зона относится к объекту ООО "СПК "Машкино" и затрагивает наряду с участком Большаковой О.Н. другие земельные участки.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда первой инстанции в апелляционном порядке, в том числе на которые ссылаются представители административного ответчика и заинтересованного лица, отсутствуют.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Московского областного суда от 24 января 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Совета депутатов Коломенского городского округа, Главного управления архитектуры и градостроительства Московской области - без удовлетворения.