ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 31 января 2024 г. N 85-КАД23-3-К1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Абакумовой И.Д. и Горчаковой Е.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Городской Управы города Калуги на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 26 января 2023 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 22 мая 2023 года по административному делу N 2а-1-6199/2022 по административному исковому заявлению заместителя прокурора города Калуги в интересах неопределенного круга лиц к Городской Управе города Калуги, управлению экономики и имущественных отношений города Калуги о возложении обязанности принять меры по включению грунтового проезда в реестр муниципальной собственности.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя Городской Управы города Калуги Беллы Н.Ю. и представителя управления городского хозяйства города Калуги Царевой Н.Б., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения против удовлетворения кассационной жалобы прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
прокуратурой города Калуги по результатам проведенной с участием ОГИБДД УМВД России по городу Калуге проверки соблюдения законодательства о дорожной деятельности и безопасности дорожного движения установлено, что на земельном участке, находящемся в собственности городского округа "Город Калуга", расположен проезд протяженностью 150 м от деревни Лихун до садоводческого некоммерческого товарищества "Рубин" города Калуги Калужской области (далее - СНТ "Рубин"), который имеет не отвечающее требованиям безопасности дорожного движения грунтовое покрытие, не включен в перечень автомобильных дорог местного значения общего пользования и не состоит в реестре муниципального имущества городского округа "Город Калуга".
Считая спорный проезд автомобильной дорогой местного значения общего пользования и объектом учета муниципального недвижимого имущества, прокурор города Калуги в порядке гражданского судопроизводства обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с исковым заявлением о возложении на управление экономики и имущественных отношений города Калуги обязанности принять меры по включению грунтового проезда в реестр муниципальной собственности.
В обоснование заявленного требования прокурор ссылался на то, что органы местного самоуправления не выполняют предусмотренные законом полномочия по решению вопросов местного значения в сфере осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.
Определением от 18 августа 2022 года суд перешел к рассмотрению заявленных требований в порядке административного судопроизводства, привлек к участию в деле в качестве административного ответчика Городскую Управу города Калуги.
Решением Калужского районного суда Калужской области от 1 сентября 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.
Разрешая заявленное требование, суд первой инстанции установил, что спорный проезд не включен в перечень автомобильных дорог местного значения общего пользования, представляет собой грунтовое основание, в связи с чем в отношении его не могут быть осуществлены ни государственный кадастровый учет, ни включение в реестр муниципального имущества. Установив отсутствие доказательств, подтверждающих довод прокурора о том, что спорный проезд является объектом недвижимости, суд пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для возложения на административных ответчиков обязанности принять меры по включению проезда в реестр муниципального имущества.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 26 января 2023 года, оставленным без изменения кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 22 мая 2023 года, решение суда первой инстанции отменено и принято новое решение, которым административный иск удовлетворен: на Городскую Управу города Калуги и управление экономики и имущественных отношений города Калуги возложена обязанность принять меры по включению проезда от деревни Лихун к СНТ "Рубин" в реестр муниципального имущества.
При этом суд апелляционной инстанции исходил из документов территориального планирования городского округа "Город Калуга", согласно которым названный проезд является улицей в жилой застройке для осуществления транспортных и пешеходных связей, относится к территории общего пользования, представляет собой примыкание дороги к планируемой улично-дорожной сети в деревне Лихун городского округа "Город Калуга".
В обоснование своей позиции суд указал, что спорный проезд является единственно возможным подъездным путем, обеспечивающим транспортную доступность СНТ "Рубин", может использоваться в качестве имущества для решения вопросов местного значения, следовательно, неисполнение обязанности по включению его в реестр муниципального имущества влечет невозможность исполнения полномочий по осуществлению дорожной деятельности и нарушение прав неопределенного круга лиц на безопасность дорожного движения и транспортную доступность.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Городская Управа города Калуги просит отменить апелляционное и кассационное определения, оставив в силе решение суда первой инстанции.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 28 декабря 2023 года передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив административное дело, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав мнения представителей лиц, участвующих в деле, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о необходимости удовлетворения жалобы по следующим основаниям.
Согласно части 1 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматриваются административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
В силу части 1 статьи 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления) органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Реализуя указанные полномочия, органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 5 статьи 51 названного закона).
Приказом Минэкономразвития России от 30 августа 2011 года N 424 утвержден Порядок ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества (далее - Порядок ведения реестров).
Названный нормативный акт устанавливает правила ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества (далее - реестр), в том числе правила внесения сведений об имуществе в реестры, общие требования к порядку предоставления информации из реестров, состав информации о муниципальном имуществе, принадлежащем на вещном праве или в силу закона органам местного самоуправления, муниципальным учреждениям, муниципальным унитарным предприятиям, иным лицам и подлежащем учету в реестрах.
Согласно пункту 2 Порядка ведения реестров объектами учета в реестрах является в том числе находящееся в муниципальной собственности недвижимое имущество (здание, строение, сооружение или объект незавершенного строительства, земельный участок, жилое, нежилое помещение или иной прочно связанный с землей объект, перемещение которого без соразмерного ущерба его назначению невозможно, либо иное имущество, отнесенное законом к недвижимости).
В силу пункта 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации к недвижимым вещам относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, жилые и нежилые помещения, а также предназначенные для размещения транспортных средств части зданий или сооружений (машино-места), если границы таких помещений, частей зданий или сооружений описаны в установленном законодательством о государственном кадастровом учете порядке.
Исходя из положений статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие), являются объектами капитального строительства; автомобильные дороги относятся к линейным объектам (пункты 10 и 10.1 названной статьи).
В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о дорожной деятельности) автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.
Из материалов административного дела следует, что спорный проезд, не имеющий конструктивных элементов, осуществляется по земельному участку с кадастровым номером 40:25:000007:75 (категория земель "земли сельскохозяйственного назначения", вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства"), право собственности муниципального образования "Город Калуга" на который зарегистрировано в 2014 году.
Согласно положениям абзацев третьего - десятого пункта 4 Порядка ведения реестров внесению в реестр подлежат следующие сведения о муниципальном недвижимом имуществе: наименование, местоположение, кадастровый номер, параметры, характеризующие его физические свойства, сведения о балансовой и о кадастровой стоимости, а также о датах возникновения и прекращении права муниципальной собственности, реквизиты документов - оснований возникновения (прекращения) права муниципальной собственности на недвижимое имущество, сведения о правообладателе и установленных ограничениях (обременениях).
Исходя из приведенных положений нормативных правовых актов спорный проезд не имеет признаков недвижимого имущества и не подлежит включению в реестр муниципального имущества.
В пункте 6 статьи 3 Федерального закона о дорожной деятельности определено, что дорожная деятельность - это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.
Законодательством Российской Федерации осуществление дорожной деятельности отнесено к вопросам местного значения городского округа (пункт 5 части 1 статьи 16 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления; пункт 6 части 1 статьи 13 Федерального закона о дорожной деятельности).
Следовательно, отсутствие у спорного проезда, являющегося территорией общего пользования, признаков сооружения (автомобильной дороги), невключение его в реестр муниципальной собственности не освобождает органы местного самоуправления от обязанности обеспечить его надлежащее содержание в целях использования для осуществления дорожного движения или построить в соответствии с действующим законодательством автомобильную дорогу.
Однако, как следует из уточненных требований, представленных в форме административного искового заявления, прокурором не ставился вопрос о признании незаконным бездействия административных ответчиков, выразившегося в необеспечении безопасности дорожного движения и транспортной доступности, а также о возложении обязанности привести спорный проезд в надлежащее состояние.
Частью 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям.
При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет наряду с другими вопросами, указанными в части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения. Установив их соответствующими нормативным правовым актам и не нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, неопределенного круга лиц, суд отказывает в удовлетворении требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными (статья 227 названного кодекса).
Поскольку отсутствовали правовые основания для включения спорного проезда в реестр муниципального имущества, решение суда первой инстанции, отказавшего в удовлетворении административного иска, следует признать правильным. При таких обстоятельствах у судов апелляционной и кассационной инстанций не имелось законных оснований для отмены решения суда первой инстанции.
С учетом характера допущенного судами апелляционной и кассационной инстанций существенного нарушения норм материального права принятые ими судебные акты подлежат отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 26 января 2023 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 22 мая 2023 года отменить, оставить в силе решение Калужского районного суда Калужской области от 1 сентября 2022 года.