ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 октября 2021 г. N 45-КАД21-12-К7
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Калининой Л.А. и Абакумовой И.Д.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Екатеринбургской городской Думы, администрации города Екатеринбурга, акционерного общества "ДОМ.РФ" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2020 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 31 марта 2021 года по административному делу N 3а-72/2020 по административному исковому заявлению Помазана Ивана Александровича о признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя Екатеринбургской городской Думы, администрации города Екатеринбурга Котельниковой И.С., представителя акционерного общества "ДОМ.РФ" Белова М.И., общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Краснолесье" Чуфарова В.Ю., поддержавших доводы кассационных жалоб об отмене судебных актов апелляционной и кассационной судебных инстанций, объяснения Помазана И.А., возражавшего против отмены обжалуемых судебных актов, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мирошниченко М.Н., полагавшей обжалуемые судебные акты законными и обоснованными и поэтому не подлежащими отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Помазан И.А. обратился в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 (в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 28 апреля 2020 года N 12/34), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 66:41:0313006:1, общей площадью 264 937 кв. м к территориальной зоне "зона объектов среднего и высшего профессионального образования и научных комплексов" (ЦС-2).
В обоснование заявленных требований Помазан И.А. ссылался на то, что правовое регулирование не учитывает наличие функциональной зоны "озелененные территории интенсивного общественного использования, в том числе лесные парки", установленной Генеральным планом развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года, утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 6 июля 2004 года N 60/1, и допускает возведение капитального строительства с максимальным процентом застройки и произвольной вырубкой лесных деревьев в указанной функциональной зоне, что противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушает права административного истца на благоприятную окружающую среду.
Решением Свердловского областного суда от 29 июня 2020 года Помазану И.А. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Разрешая вопрос о законности Правил землепользования и застройки - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83, суд первой инстанции оснований для признания недействующим правового регулирования в оспариваемой части не усмотрел, отмечал, что границы территориальной зоны определены в целом с учетом функциональных зон, поскольку две из трех, предусмотренных Генеральным планом, функциональные зоны по своему назначению позволяют возводить недвижимость на земельном участке с кадастровым номером 66:41:0313006:1; в 2013 году уже планировалось размещение на указанном земельном участке комплекса зданий образовательного учреждения (ФГБОУ ВО "Уральский государственный аграрный университет"); функциональная зона "озелененные территории интенсивного общественного использования" не входит в состав городских лесов, что могло бы повлиять на особый режим использования этой озелененной территории; наложение границы территориальной зоны на границы функциональных зон, что имеет место быть в настоящем деле, само по себе не противоречит градостроительному законодательству; установление самостоятельного градостроительного регламента для функциональной зоны "озелененные территории интенсивного общественного использования, в том числе лесные парки", на что направлен административный иск, невозможно, так как в этом случае границы территориальных зон не будут отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне, как того требует федеральный законодатель; земельный участок с кадастровым номером 66:41:0313006:1 является единым и установление нескольких градостроительных регламентов означало бы нарушение прав правообладателя этого земельного участка, который осуществляет работы по комплексному освоению этой территории.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2020 года, оставленным без изменения кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 31 марта 2021 года, решение Свердловского областного суда от 29 июня 2020 года отменено, принято новое решение о признании не действующими Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 66:41:0313006:1 к территориальной зоне "объектов среднего и высшего профессионального образования и научных комплексов" (ЦС-2).
Суждения вышестоящих судебных инстанций сводятся к тому, что Генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов местного самоуправления при разработке правил землепользования и застройки, следовательно, муниципальные органы, разрабатывая правила землепользования и застройки и в связи с этим относя земельный участок с кадастровым номером 66:41:0313006:1 к территориальной зоне ЦС-2, должны были учесть все три предусмотренные Генеральным планом функциональные зоны в равной мере; между тем функциональная зона "озелененные территории интенсивного общественного использования, в том числе лесные парки" разработчиками правил землепользования и застройки оставлена без внимания, несмотря на то, что имеет рекреационное назначение и градостроительный регламент не должен распространять свое действие на зону рекреационного назначения.
Также судебными инстанциями сделан вывод о несоблюдении административным ответчиком обязанности по отображению границ территории, в рамках которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.
В кассационных жалобах Екатеринбургская городская Дума, администрация города Екатеринбурга, акционерное общество "ДОМ.РФ" просят судебные акты апелляционной и кассационной инстанций отменить, оставить в силе решение Свердловского областного суда от 29 июня 2020 года, настаивая на том, что выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, нормы материального права истолкованы неверно, что повлияло на исход административного дела.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 22 июня 2021 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 2021 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В силу статей 328, 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия приходит к следующему.
Предмет спора составляют общественные отношения, связанные с градостроительной деятельностью органов местного самоуправления по развитию территорий города Екатеринбурга, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, строительства, комплексного развития территорий и их благоустройства.
В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить федеральному законодательству Российской Федерации, законодательству субъектов Российской Федерации (статья 3); к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 4).
Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на таких принципах, как обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов, требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий; единство требований к порядку осуществления взаимодействия градостроительных отношений (подпункты 1 - 12 статьи 2).
Анализ приведенных положений в их системной взаимосвязи с положениями статей 1, 9 - 29, статей 30 - 40, статей 41 - 46, статей 46.1 - 46.11 Градостроительного кодекса Российской Федерации дает основу для вывода о том, что федеральный законодатель подходит к зонированию не только как к внешней форме пространственного планирования территории, но и как к правовому инструменту по установлению режима использования земель и земельных участков с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов; территориальное зонирование должно иметь своей целью способствовать улучшению состояния окружающей среды в городах и качества жизни населения, интегрируя различные сферы деятельности с тем, чтобы они были полезны и окружающей среде, и населению.
Этим обусловлены права и обязанности всех субъектов градостроительных отношений по соблюдению требований законодательства, регулирующих использование природных объектов и ресурсов, их охрану, ограничение или запрещение осуществления определенных видов использования земель и территории, которые были бы выгодны экономически, но нежелательны для окружающей среды и здоровья человека либо несовместимы со сложившимся образом и условиями проживания.
Согласно статье 61 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ (в ред. от 2 июля 2021 года) "Об охране окружающей среды" зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения. Охрана зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.
Озелененные территории - часть территории природного комплекса, на которой располагаются природные и искусственно созданные садово-парковые комплексы и объекты - парк, сад, сквер, бульвар; территории жилых, общественно-деловых и других территориальных зон, не менее 70 процентов поверхности которых занято зелеными насаждениями (пункт 3.23, СП 42.13330.2016, Свод правил по планировке и застройке городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.0701.89, утв. приказом Минстроя - России от 30 декабря 2016 года N 1034 (ред. от 19 декабря 2019 года).
Сложившаяся государственно-управленческая практика выделяет несколько основных категорий озелененных территорий, каждая из которых имеет свои особенности по отношению к собственности, продаже, аренде, режимам использования и способам хозяйствования: озелененные территории общего пользования - территории, используемые для рекреации всего населения города (в крупнейших городах - "миллионерах" - жителей, планировочных и жилых районов); озелененные территории ограниченного пользования; озелененные территории специального назначения, подпадающие под действие федерального законодательства об особо охраняемых территориях (пункты 1.1.1 1.1.2 Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденных приказом Госстроя Российской Федерации от 15 декабря 1999 года N 153).
Таким образом, озелененная территория, имеющая рекреационное назначение, является объективным критерием для правомерного определения территориальных зон.
Очевидно, что из этого исходит Градостроительный кодекс Российской Федерации, говоря о том, что территориальные зоны устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района, с учетом территориальных зон, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации, сложившейся планировки территории и существующего землепользования, планируемых изменений границ земель различных категорий (пункты 1 - 7 статьи 34).
При этом Кодекс, выделяя возможные виды и состав территориальных зон, в их числе называет рекреационную зону, в которую могут включаться зоны в границах территорий, занятых не только, городскими лесами, но и скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (часть 11 статьи 35).
Земельный кодекс Российской Федерации, устанавливая в статье 85 Кодекса требование принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, одновременно предусматривает, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков (абзацы первый и второй пункта 2 статьи 85 Кодекса).
Земельный кодекс Российской Федерации, как и Градостроительный кодекс Российской Федерации, разграничивает понятия "жилая зона", "общественно-деловая зона" и "рекреационная зона" в составе земель населенных пунктов.
Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам (пункт 5 названной выше статьи 85 Кодекса).
Земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам (пункт 6 статьи 85 Кодекса).
Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма (пункт 9 статьи 85 Кодекса).
В силу пункта 10 названной статьи 85 Кодекса в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особо природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение (абзац первый).
Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 Кодекса (абзац второй).
Как видно из доказательств по делу, Генеральным планом муниципального образования "Город Екатеринбург" наряду с функциональными зонами "общественная и жилая застройка, застройка производственных территорий с повышенными архитектурно-художественными требованиями", "многоэтажная и среднеэтажная жилая застройка" предусмотрена функциональная зона "озелененные территории интенсивного общественного использования, в том числе лесные парки", при этом последняя имеет статус земель рекреационного назначения.
В судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации представители административного ответчика признавали тот факт, что статус спорной территории в установленном порядке не отменялся и не изменялся.
По информации администрации города Екатеринбурга функциональная зона "озелененные территории интенсивного общественного использования, в том числе лесные парки" охватывает более 50 процентов территории земельного участка с кадастровым номером 66:41603006:1 (л. д. 202, т. 6).
Градостроительный регламент, утвержденный для территориальной зоны ЦС-2, допускает без каких-либо ограничений размещение в рекреационной зоне жилых многоквартирных домов, объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, среднего и профессионального образования, объектов производственной, инженерной и транспортной инфраструктуры, магазинов, объектов связи, развлечений, общественного питания, иных объектов капитального строительства.
На возможность возведения в рекреационной части земельного участка указывают параметры разрешенного использования: максимальный размер участка не нормирован для территориальной зоны ЦС-2, максимальный коэффициент строительного использования земельного участка - 2,4; максимальный процент застройки в границах всего земельного участка - 80 процентов (л. д. 138 - 139, т. 1).
По другим сведениям, имеющимся в материалах дела, на большей части территории участка предполагается размещение общественных зданий и объектов с максимальным процентом застройки подземного пространства - 100 процентов (л. д. 230 - 234, т. 6).
При таких данных суждения судов апелляционной и кассационной инстанций, сводящиеся к тому, что в границах оспариваемой территориальной зоны объектов среднего и высшего профессионального образования (ЦС-2) при утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Екатеринбург" не учтена функциональная зона озелененной территории, являются обоснованными.
Не умаляя суждений апелляционной и кассационной инстанций, Судебная коллегия вместе с тем полагает преждевременными выводы судов вышестоящих инстанций о незаконности правового регулирования.
Судя по материалам дела, земельный участок, охватываемый территориальной зоной ЦС-2, находясь в государственной собственности, является территорией общего пользования.
В силу статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем земельном участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.
Спорный земельный участок предоставлен арендатору для осуществления комплексного освоения территории, в рамках которого предусматривается, в том числе жилищное и иное строительство.
Согласно статьям 1, 30, 46.1 - 46.11 Градостроительного кодекса Российской Федерации комплексное развитие территории законодателем признается одним из видов деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.
Условиями договора о комплексном освоении территории является обязательство лица, заключившего договор о комплексном освоении земельного участка подготовить и представить в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления проект планировки территории и проект межевания территории, в отношении которой заключается договор, в соответствии с документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки, а также утвержденными органом местного самоуправления.
На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, в случае планирования осуществления такой деятельности.
Из материалов дела усматривается, что правообладателям известно о том, что часть земельного участка находится в рекреационной зоне. Соблюдение ограничений по осуществлению хозяйственной, предпринимательской и иной деятельности, иных ограничений, связанных с особым правовым режимом участка, установленных федеральным законодательством, возложена на победителя аукциона (л.д. 231, 233, т. 6).
Следовательно, при выяснении вопроса о соответствии правил землепользования и застройки актам, имеющим большую юридическую силу, имеет особое юридическое значение выяснение вопроса о том, соблюдены ли требования федерального законодательства по использованию озелененной территории, охране, ограничения или запрещение осуществления определенных видов использования при подготовке проекта планировки и проекта межевания территории, подпадающей под комплексное освоение территории.
Без выяснения указанных вопросов невозможно сделать вывод о сбалансированности публичных интересов и интересов правообладателей земельного участка при комплексном освоении территории.
Судебными инстанциями не выяснялся и вопрос о том, отвечает ли требованиям законодательства отсутствие нормированности для земельного участка, отнесенного к спорной территориальной зоне; допускается ли его раздел, обращалось ли с заявлением о разделе земельного участка в администрацию лицо, с которым заключен договор о комплексном освоении территории в отношении такого земельного участка.
Выяснение данных вопросов предполагает необходимость исследования проекта планировки и проекта межевания территории, на основе которых очевидно должны быть внесены сведения о границе территории для комплексного развития.
Указанная проектная документация не была предметом судебного разбирательства, проектная документация в судебное заседание не представлялась, суды первой и апелляционной инстанций своей активной ролью не воспользовались и не истребовали проектную документацию.
При таких обстоятельствах у судов не было оснований предрешать вопрос как о законности, так и незаконности правового регулирования.
Законность и справедливость при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (статья 9 КАС РФ).
Учитывая, что предметом судебного оспаривания является нормативный правовой акт, Судебная коллегия, проверяя независимо от доводов кассационных жалоб, правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, полагает возможным отменить состоявшиеся судебные акты всех судебных инстанций с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в соответствии с требованиями законодательства, регулирующими спорное правоотношение.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Свердловского областного суда от 29 июня 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 31 марта 2021 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.