ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 7 июля 2021 г. N 18-КАД21-13-К4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.
судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационным жалобам администрации Краснодарского края, департамента имущественных отношений Краснодарского края на решение Краснодарского краевого суда от 9 декабря 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июля 2020 года, кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17 декабря 2020 года по административному делу N 3а-706/2019 по административным исковым заявлениям непубличного акционерного общества "Красная поляна" о признании не действующим в части Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Краснодарского края, и за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена на территории Краснодарского края, предоставленные в аренду без торгов, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21 марта 2016 года N 121.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя администрации Краснодарского края Зинковской Л.В., представителя департамента имущественных отношений Краснодарского края Щелокова В.В., поддержавших доводы кассационных жалоб, представителя непубличного акционерного общества "Красная поляна" Шеян А.Н., просившего оставить без изменения обжалуемые судебные акты, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гавриловой М.Н., полагавшей судебные акты подлежащими отмене с направлением дела в суд первой инстанции на новое рассмотрение, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21 марта 2016 года N 121 утвержден Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Краснодарского края, и за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена на территории Краснодарского края, предоставленные в аренду без торгов.
Согласно подпункту 4.2 пункта 4 Порядка арендная плата рассчитывается в размере 15 процентов от рыночной стоимости в отношении земельного участка, расположенного в игорной зоне, занятого зданиями, сооружениями, в которых осуществляется исключительно деятельность по организации и проведению азартных игр.
В дальнейшем редакция подпункта 4.2 пункта 4 Порядка в редакции постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 26 марта 2018 года N 118 о внесении изменений в вышеназванное постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21 марта 2016 года N 121 претерпела изменения, данный подпункт не содержит слово "исключительно" и изложен в следующей редакции:
"...арендная плата рассчитывается в размере 15 процентов от рыночной стоимости в отношении земельного участка, расположенного в игорной зоне, занятого зданиями, сооружениями, в которых осуществляется деятельность по организации и проведению азартных игр".
Кроме того пункт 6 Порядка дополнен подпунктом 6.3 следующего содержания "арендная плата в отношении земельного участка, предоставленного собственнику зданий, сооружений, право которого на приобретение в собственность земельного участка ограничено законодательством Российской Федерации, устанавливается в размере, равном земельному налогу, установленному в отношении предназначенного для использования в сходных целях и занимаемого зданиями, сооружениями земельного участка, для которого указанные ограничения права на приобретение в собственность отсутствуют, за исключением случаев, указанных в подпунктах 3.1, 3.3.2, 3.3.4, 4.2, 7.2 Порядка, а также за исключением земельных участков, предоставленных гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного хозяйства".
Непубличное акционерное общество "Красная поляна" обратилось в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе судебного разбирательства, о признании незаконными и недействующими приведенных выше подпункта 4.2 пункта 4 Порядка - в полном объеме, подпункта 6.3 пункта 6 Порядка - в части установления исключений для подпункта 4.2.
В обоснование заявленных требований Общество указывало на то, что является арендатором с правами долгосрочной аренды на период 49 лет земельных участков с кадастровыми номерами 23:49:0420021:1070, 23:49:0512001:2077, 23:49:0000000:885, 23:49:0420022:1149, 23:49:0420022:1143, 23:49:0420022:1171, 23:49:0420020:1017, 23:49:0420021:1067, 23:49:0420021:1069, 23:49:0000000:7415, 23:49:0420021:1068, 23:49:0420022:1146, 23:49:0512001:1502, 23:49:0420021:1066, 23:49:0420022:1172, 23:49:0512001:1562, 23:49:0512001:2113, 23:49:0420022:1145, 23:49:0512002:4777 и расположенных в границах игорной зоны "Красная поляна", созданной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 августа 2016 года N 1697-р.
Данные земельные участки предоставлены Обществу в аренду до того, как была создана игорная зона "Красная поляна", при этом на дату создания игорной зоны на земельных участках уже размещались объекты недвижимости, фактически используемые не для целей организации и проведения азартных игр.
Согласно "Программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года N 991 (в редакции от 17 мая 2014 года) непубличное акционерное общество "Красная поляна" входит в перечень ответственных исполнителей за развитие курортно-развлекательной инфраструктуры за счет собственных, в том числе заемных денежных средств.
Указанные земельные участки были предоставлены для размещения олимпийских объектов федерального значения, финансирование и строительство которых не осуществлялись за счет бюджетных ассигнований или средств Корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта.
Для всех земельных участков был установлен смешанный вид разрешенного использования для размещения олимпийского объекта "Спортивно-туристический комплекс "Горная карусель", включающего в себя олимпийские медиадеревни с гостиничными комплексами 3, 4, 5 звезд, ресторанными комплексами, канатные дороги, горнолыжные спуски, объекты социально-культурного и бытового назначения, рекреационная, инженерная и транспортная инфраструктура.
Установление органами власти субъекта Российской Федерации для указанных земельных участков вида разрешенного использования земельных участков на территории игорной зоны, для размещения зданий и сооружений предназначенных для "развлечения", не повлияло на фактическое использование земельных участков для размещения на этих земельных участках "Спортивно-туристического комплекса "Горная карусель", включающего в себя олимпийские медиадеревни с гостиничными комплексами 3, 4, 5 звезд, ресторанными комплексами, а также канатных дорог, горнолыжных спусков, объектов социально-культурного и бытового назначения, рекреационной, инженерной и транспортной инфраструктуры, которые не относятся к игорному бизнесу.
Согласно Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года N П/0412 (с последующими изменениями) вид разрешенного использования "Развлечение" предполагает размещение зданий и сооружений, не только предназначенных для размещения игорных заведений, залов игровых автоматов, используемых для проведения азартных игр и игровых столов, размещения гостиниц и заведений общественного питания для посетителей игорных зон, но и предназначенных для организации иных развлекательных мероприятий, путешествий, для размещения дискотек и танцевальных площадок, ночных клубов, аквапарков, боулинга, аттракционов и т.п., игровых автоматов (кроме игрового оборудования, используемого для проведения азартных игр) (коды 4.8.1 - 4.8.3).
Кроме того, имеются ограничения в использовании земельного участка с кадастровым номером 23:49:0000000:7415 и видом разрешенного использования для размещения "Олимпийская медиадеревня на 1880 номеров на отметке плюс 540 метров над уровнем моря, вспомогательный медиацентр". Будучи включенным в перечень земельных участков игорной зоны "Красная поляна", он одновременно располагается на территории объекта федерального значения "Сочинский национальный парк" (постановление Правительства Российской Федерации от 25 июня 2013 года N 534 (в редакции от 19 июня 2017 года N 729) "О расширении территории Сочинского национального парка"). В силу статьи 27 земельного кодекса Российской Федерации указанный земельный участок является изъятым из оборота. Ограничения гражданских прав обладателей земельных участков в поименованной особо охраняемой природной территории установлены Положением о Сочинском национальном парке, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27 сентября 2013 года N 411. В границах особо охраняемой территории федерального значения "Сочинский национальный парк" располагаются и земельные участки с кадастровыми номерами 23:49:0512001:2077, 23:49:0512001:1502, 23:49:0512001:1562, 23:49:00512002:4777.
Арендная плата уплачивается Обществом исходя из размеров арендной ставки, установленной приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 марта 2013 года N 109.
По мнению административного истца, все это свидетельствуют о том, что оспариваемое им правовое регулирование принято с превышением компетенции, размеры арендной ставки установлены произвольно, без учета принципов определения арендной платы, в том числе без учета экономической обоснованности и наличия, предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения, чем нарушаются права и законные интересы административного истца по уплате законных и экономически обоснованных размеров арендной платы.
Администрация и Департамент имущественных отношений Краснодарского края, возражая против удовлетворения заявленных требований, настаивали на том, что ставка арендной платы экономически обоснована, ее размер обусловлен эффективным использованием земли и призван обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса прав арендодателя и арендаторов земельных участков; территория игорной зоны "Красная поляна" является объектом регионального значения, федеральное законодательство не ограничивает права субъектов Российской Федерации при определении арендной платы только соблюдением основных принципов определения арендной платы, не приводит единой формулы расчета арендной платы и ставок арендной платы; арендуемые административным истцом земельные участки расположены в границах населенного пункта с уже существующей развитой курортно-развлекательной инфраструктурой, не относятся к земельным участкам, которые изъяты из оборота или ограничены в обороте; административный истец преследует цель создания для себя максимально выгодных и благоприятных экономических условий ведения бизнеса, но не соотносит данное поведение с интересами общества и государства.
Решением Краснодарского краевого суда от 9 декабря 2019 года административное исковое заявление непубличного акционерного общества "Красная поляна" удовлетворено частично: подпункт 4.2 пункта 4 Порядка признан не действующим с 21 марта 2016 года, подпункт 6.3 пункта 6 Порядка признан не действующим в части установления исключений для пункта 4.2 Порядка с 26 марта 2018 года.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июля 2020 года и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17 декабря 2020 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
Удовлетворяя заявленные требования, судебные инстанции не усмотрели нарушения компетенции при установлении правового регулирования, при этом оспариваемые нормы посчитали не соответствующими принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582.
Определяя момент, с которого нормативный правовой акт в оспариваемых частях подлежит признанию недействующим, суды пришли к выводу о том, что признание оспариваемых положений недействующими с иных дат, нежели с дат их принятия, с учетом выявленных несоответствий оспоренных положений требованиям актов, имеющих большую юридическую силу, а также их применения в системном единстве, не будет способствовать восстановлению нарушенных прав и законных интересов.
В кассационных жалобах, адресованных Верховному Суду Российской Федерации, администрация Краснодарского края, департамент имущественных отношений Краснодарского края просят отменить состоявшиеся по делу судебные акты в порядке статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, говоря о том, что представленные в судебные заседания доказательства судами надлежащим образом не оценивались; при рассмотрении и разрешении заявленных требований суды опирались на Методические рекомендации по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 29 декабря 2017 года N 710, являющиеся ненормативным актом; признание недействующими оспариваемых положений со дня их принятия не согласуется с правоприменительной практикой Верховного Суда Российской Федерации, которая не исключает возможность признания нормативного правового акта или его части недействующими со дня вступления решения в законную силу, в случае если были реализованы права граждан и организаций; выводы судов основаны на неверном толковании и применении постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации".
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2021 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 26 мая 2021 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Согласно Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328).
При рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, представления.
По административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, суд кассационной инстанции вправе выйти за пределы доводов кассационной жалобы (часть 2 статьи 329).
Изучив и обсудив доводы кассационной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия полагает судебные акты отменить и дело направить на новое рассмотрение, что обусловлено следующим.
При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Применительно к настоящему делу, выясняя вопрос о том, имел ли глава администрации Краснодарского края полномочия на установление ставки арендной платы в отношении земельных участков, включенных в игорную зону "Красная поляна", суды исходили из факта наличия земельных участков в собственности Краснодарского края с 2017 года (с момента внесения записей о регистрации права собственности в Единый государственный реестр недвижимости), а также из того что нормативный правовой акт о передаче земельных участков, включенных в игорную зону "Красная поляна", в собственность субъекта Российской Федерации не признан недействующим в надлежащем порядке.
Выводы судов сделаны без учета Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр, и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующих спорное правоотношение и подлежащих применению в настоящем деле.
Согласно положениям Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 244-ФЗ Краснодарский край входит в перечень субъектов Российской Федерации, на территории которого создается игорная зона.
Границы игорной зоны определяются Правительством Российской Федерации в границах земельных участков, предоставленных для размещения олимпийских объектов федерального значения, финансирование и строительство которых не осуществлялись за счет бюджетных ассигнований или средств Корпорации, на основании предложений органов государственной власти Краснодарского края, внесенных в Правительство Российской Федерации (части 1, 2, 4.2 статьи 9).
Земельные участки игорной зоны и (или) расположенные на них объекты (за исключением объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также земельных участков, на которых размещены такие объекты), передаются в собственность или аренду организаторам азартных игр либо иным лицам.
В игорной зоне, создаваемой в соответствии с частью 4.2 названной выше статьи 9 в границах земельных участков, предоставленных для размещения олимпийских объектов федерального значения, финансирование и строительство которых не осуществлялись за счет бюджетных ассигнований или средств Корпорации, права и обязанности арендодателя указанных земельных участков переходят к органам управления игорными зонами со дня принятия Правительством Российской Федерации решения о создании такой зоны.
Соответствующий деятельности по организации и проведению азартных игр вид разрешенного использования земельных участков, ранее предоставленных для размещения олимпийских объектов федерального значения, финансирование и строительство которых не осуществлялись за счет бюджетных ассигнований или средств Корпорации, считается установленным со дня принятия Правительством Российской Федерации решения о создании игорной зоны в границах земельных участков, предоставленных для размещения (части 1, 3, 4 статьи 12).
Как видно, федеральный законодатель, устанавливая обязательные требования к выделению территорий, предназначенных для осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр, - игорных зон, не вводит каких-либо особых правил по установлению размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в границах игорной зоны, на которых размещены здания и сооружения, принадлежащие организаторам азартных игр или иным лицам на праве аренды, чем это предусмотрено Земельным кодексом Российской Федерации.
Земельный кодекс Российской Федерации, вводя общее правило, согласно которому размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации), одновременно устанавливает объем и границы полномочий органов публичной власти по установлению порядка определения размера арендной платы.
В силу пунктов 2 и 3 статьи 37.7 Земельного кодекса Российской Федерации правомочия органов публичной власти по установлению порядка определения размера арендной платы, зависят от того, в чьей собственности (федеральный, региональный уровни власти, или уровень местного самоуправления) находятся предоставляемые в аренду земельные участки, если иное не установлено Земельным кодексом Российской Федерации или другими федеральными законами.
Иное предусмотрено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Согласно части 7 статьи 16 данного Федерального закона ставки арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные для строительства, реконструкции, капитального ремонта олимпийских объектов, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений, по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, указанным в части 8 статьи 15 настоящего Федерального закона.
В силу части 2.1 статьи 17 Федерального закона от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXI Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" земельные участки, предназначенные для размещения олимпийских объектов федерального значения, относятся к федеральной собственности.
Арендная плата при аренде земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации и предоставленных (занятых) для размещения объектов, строительство, реконструкция и капитальный ремонт которых произведены в соответствии с Программой строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта установлена в соответствии со ставками арендной платы, предусмотренными приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 марта 2013 года N 109, с учетом принципов определения арендной платы 17,22 руб./кв. м - в отношении земельных участков, отнесенных к категории земель населенных пунктов; 3,04 руб./кв. м - в отношении земельных участков, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий, в отношении земельных участков, отнесенных к иным категориям земель, в размере 7,15 руб./кв. м.
Предусмотренные ставки арендной платы действуют до 1 января 2040 года.
Таким образом, исходя из статуса земельных участков, объектов недвижимости, расположенных на указанных земельных участках, указанные выше нормы федерального законодательства подлежали применению в настоящем деле при выяснении вопроса о правомочиях органов государственной власти при установлении субъектом Российской Федерации по сути иного размера ставки арендной платы, чем это предусмотрено федеральным законодательством в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 23:49:0420021:1070, 23:49:0512001:2077, 23:49:0000000:885, 23:49:0420022:1149, 23:49:0420022:1143, 23:49:0420022:1171, 23:49:0420020:1017, 23:49:0420021:1067, 23:49:0420021:1069, 23:49:0000000:7415, 23:49:0420021:1068, 23:49:0420022:1146, 23:49:0512001:1502, 23:49:0420021:1066, 23:49:0420022:1172, 23:49:0512001:1562, 23:49:0512001:2113, 23:49:0420022:1145, 23:49:0512002:4777.
Проверяя доводы сторон при разрешении дела, суды обязаны были при выяснении вопроса о компетенции оценить нормативные правовые акты, регулирующие спорное правоотношение, в их взаимосвязи, и принять решение в соответствии с положениями, имеющими большую юридическую силу, отразив в судебном решении мотивы, по которым суд не применил законы и нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле.
Однако судами вышеприведенные нормы на предмет выяснения компетенции органа при установлении им оспариваемой ставки арендной платы не анализировались, как следствие судами не была дана оценка полномочиям администрации субъекта Российской Федерации при установлении ставки арендной платы в отношении земельных участков, для которых ставка арендной платы была установлена ранее на основании нормативного правового акта федерального уровня.
Таким образом, не применив нормы специального федерального законодательства, устанавливающего объективные критерии с которыми связывается право органов публичной власти устанавливать ставки арендной платы при аренде земельных участков, расположенных в игорной зоне "Красная поляна", суды так и не выяснили, имело ли место превышение региональными органами государственной власти компетенции при установлении ставки арендной платы при аренде земельных участков, расположенных на территории игорной зоны "Красная поляна", на чем настаивали административные истцы.
Распоряжение Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае от 24 мая 2017 года N 422-р о передаче земельных участков с кадастровыми номерами 23:49:0420021:1070, 23:49:0512001:2077, 23:49:0000000:885, 23:49:0420022:1149, 23:49:0420022:1143, 23:49:0420022:1171, 23:49:0420020:1017, 23:49:0420021:1067, 23:49:0420021:1069, 23:49:0000000:7415, 23:49:0420021:1068, 23:49:0420022:1146, 23:49:0512001:1502, 23:49:0420021:1066, 23:49:0420022:1172, 23:49:0512001:1562, 23:49:0512001:2113, 23:49:0420022:1145, 23:49:0512002:4777 в собственность субъекта Российской Федерации без его оценки в иерархии с приведенными выше нормативными актами, само по себе не свидетельствует о соблюдении либо несоблюдении компетенции субъекта Российской Федерации при установлении арендной платы для перечисленных земельных участков, поскольку оно не отменяет и не изменяет как разрешенного использования указанных земельных участков, так и ставки арендной платы, установленной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Касательно выводов судебных инстанций о признании недействующими оспариваемых положений, Судебная коллегия приходит к следующему.
Как уже было отмечено выше, размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации".
В силу данного постановления размер арендной платы определяется в том числе исходя из принципа экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования.
Согласно статьям 390, 394 Налогового кодекса Российской Федерации налоговая ставка земельного налога не может превышать 1,5 процента от кадастровой стоимости земельного участка.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 11 мая 2004 года N 209-О, при отсутствии единых правил уполномоченные органы обязаны осуществлять дифференциацию ставок земельного налога, который имеет сходную с арендной платой правовую природу в силу положений статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть, основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка по местоположению к зонам различной градостроительной ценности территории.
С учетом схожести правового регулирования данная позиция применяется и к вопросам установления базовых ставок арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничен.
Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономической обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.
Таким образом, соблюдение одного из основных принципов определения арендной платы - принципа экономической обоснованности при установлении ставки арендной платы, применяемых к размеру арендной платы, - должно быть доказано путем представления обосновывающих документов, показывающих доходность земельных участков, а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчета величины базовой ставки.
Исходя из изложенного, Судебная коллегия полагает преждевременными выводы судов об отсутствии экономически обоснованного расчета оспариваемой ставки арендной платы.
Как видно из материалов дела, суды, оценивая представленные административным ответчиком в судебное заседание экономическое обоснование, пояснительную записку, пояснения административного ответчика, ограничились суждениями о том, что при принятии нормативного правового акта наряду с оценкой местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков, должен проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на доходность земельных участков, соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчета величины базовой ставки.
Указанные документы в материалы дела не представлены.
Заключением судебной экспертизы, назначенной судом в целях проверки экономического обоснования, данные экономического обоснования не восполнены.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, обязывая суд определять обстоятельства имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, он (Кодекс) предоставляет суду право в целях правильного разрешения административного дела по своей инициативе истребовать доказательства. При этом суд не связан доводами заявленных требований по делам, вытекающим из публичных правоотношений (часть 3 статьи 62, часть 1 статьи 63).
Суды не воспользовались своей активной ролью и не истребовали по своей инициативе расчеты об оценке доходности объектов недвижимости, расположенных на земельных участках в границах игорной зоны "Красная поляна", о прибыли, полученной арендаторами от осуществления коммерческой деятельности на таких участках, о доле арендных платежей совместно с затратами арендаторов, связанных с использованием участков, о влиянии увеличенного размера арендной платы на рентабельность деятельности по эксплуатации и фактическую возможность уплачивать арендную плату с учетом ее увеличения.
Таким образом, суды не приняли всех мер для всестороннего и полного установления юридически значимых обстоятельств по настоящему делу.
При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты не могут рассматриваться законными и обоснованными, отвечающими принципам и задачам административного судопроизводства.
Согласно статьям 3, 9, 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильное рассмотрение и разрешение административного дела обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов, иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий.
Поскольку допущенные судебными инстанциями нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, судебные постановления подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и разрешить возникший спор в соответствии требованиями норм материального и процессуального права.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Краснодарского краевого суда от 9 декабря 2019 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июля 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17 декабря 2020 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в Краснодарский краевой суд в ином составе судей.