ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 июня 2022 г. N 32-КАД22-3-К1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Щуркина Александра Сергеевича на решение Энгельсского районного суда Саратовской области от 25 декабря 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 13 апреля 2021 года и определение судебной коллегии по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2021 года по административному делу N 2-1-4576/2020 по иску Щуркина А.С. к администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области (далее - администрация Энгельсского муниципального района), комитету жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического комплекса, транспорта и связи администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области (далее - комитет ЖКХ, ТЭК, транспорта и связи ЭМР) о возложении обязанности произвести ремонт дорожного покрытия.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Щуркин А.С. в 2019 году обратился в прокуратуру с жалобой на ненадлежащее состояние покрытия участка дороги по улице Солнечной в поселке Базальт города Энгельса, а также подъезда от автодороги 63р-00002 к улице Солнечной, являющихся муниципальной собственностью Энгельсского муниципального района Саратовской области (далее - спорный участок дороги), которая 29 мая 2019 года переадресована в администрацию муниципального района.
10 июня 2020 года прокурором города после проверки жалобы другого гражданина (Е.) в адрес главы Энгельсского муниципального района Саратовской области вынесено представление об устранении нарушений законодательства о безопасности дорожного движения, выразившихся в несоответствии спорного участка дороги требованиям ГОСТ Р 50597-2017 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденного приказом Росстандарта от 26 сентября 2017 года N 1245-ст (далее - ГОСТ Р 50597-2017).
6 июля 2020 года межмуниципальным управлением МВД России "Энгельсское" Саратовской области проведено обследование спорного участка дороги, в результате которого установлено, что дорога отсыпана щебнем и инертными материалами, асфальтобетонное покрытие на ней отсутствует, имеются просадки проезжей части, превышающие требования ГОСТ Р 50597-2017.
Щуркин А.С. обратился в суд с административным иском к администрации Энгельсского муниципального района, комитету ЖКХ, ТЭК, транспорта и связи ЭМР о возложении обязанности в двадцатидневный срок произвести ремонт дорожного покрытия спорной дороги в соответствии с требованиями ГОСТ Р 50597-2017.
В обоснование заявленных требований истец указал на: отсутствие ремонта дорожного покрытия на спорном участке муниципальной дороги по состоянию на сентябрь 2020 года; необеспечение администрацией муниципального района безопасности дорожного движения; непринятие мер к своевременному решению вопросов надлежащего содержания автомобильных дорог общего пользования в границах муниципального образования. По его мнению, бездействие органа местного самоуправления, выразившееся в неисполнении требований ГОСТ Р 50597-2017, нарушает его права как пользователя дороги.
Решением Энгельсского районного суда Саратовской области от 25 декабря 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 13 апреля 2021 года, в удовлетворении требований отказано.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2021 года судебные акты нижестоящих судов оставлены без изменения.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Щуркиным А.С. ставится вопрос об отмене судебных актов ввиду несоответствия выводов суда материалам дела и неправильного применения норм материального права, о направлении дела на новое рассмотрение.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 29 апреля 2022 года передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив административное дело, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия приходит к выводу о необходимости ее удовлетворения по следующим основаниям.
Суд первой инстанции, с которым согласились вышестоящие судебные инстанции, рассматривая заявленные требования в порядке гражданского судопроизводства и отказывая в их удовлетворении, исходил из того, что дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Энгельса и обеспечение безопасности дорожного движения относятся к компетенции ответчиков, должна осуществляться на основе документов территориального планирования, подготовка и утверждение которых осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, нормативами финансовых затрат на содержание автомобильных дорог, долгосрочных целевых программ.
Поскольку деятельность органа местного самоуправления по обеспечению муниципальных нужд регулируется Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", в силу положений которого выполнение работ для муниципальных нужд предполагает их планирование, обоснование, определение исполнителя конкурентным способом и заключение контракта, судом сделан вывод, что орган местного самоуправления должен соблюдать последовательность запланированных действий по поэтапному осуществлению дорожной деятельности с учетом очередности такого обеспечения отдельных территорий в границах сельского поселения и муниципального района.
Установив в ходе судебного заседания, что состояние дороги не соответствует ГОСТ Р 50597-2017, требуется проведение ее капитального ремонта, суд посчитал, что данное обстоятельство не является основанием для удовлетворения иска, поскольку включение конкретной автомобильной дороги в муниципальную программу по ремонту автомобильных дорог производится с учетом лимитов бюджетных ассигнований и при соблюдении принципа первоочередного включения тех автомобильных дорог общего пользования, которые обеспечивают наибольшую пропускную способность транспортных средств в целях снижения риска возникновения дорожно-транспортных происшествий, к каковым спорный участок муниципальной дороги не относится.
Указав, что решение вопросов местного значения основывается на принципе самостоятельности органа местного самоуправления при отборе объектов улично-дорожной сети при формировании муниципальной программы ремонта автомобильных дорог городского округа, материалы дела не содержат доказательств непригодности дороги для движения транспортных средств, суд сделал вывод, что решение об удовлетворении иска будет вмешательством в компетенцию органа местного самоуправления. В качестве основания для отказа в иске сослался также на неисполнимость решения о возложении на ответчика обязанности отремонтировать дорогу в двухмесячный срок.
Суд апелляционной инстанции с приведенными выводами суда первой инстанции согласился, подчеркнув, что неудовлетворительное состояние дороги не может нивелировать принцип самостоятельности органа местного самоуправления при отборе объектов улично-дорожной сети при формировании муниципальной программы ремонта автомобильных дорог городского поселения; несоответствие состояния дороги заявленной категории при наличии пригодности для движения транспортных средств не свидетельствует об обязанности органа местного самоуправления в первоочередном порядке провести капитальный ремонт дороги без учета лимитов бюджетных обязательств.
Суд кассационной инстанции признал позицию нижестоящих судов правильной, а утверждение Щуркина А.С. о допущенных судами процессуальных нарушениях ввиду рассмотрения дела не по правилам административного судопроизводства несостоятельным, указав, что истец, обращаясь за защитой своих прав в суд, требования об оспаривании решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления, подлежащих рассмотрению по правилам административного судопроизводства, не предъявлял.
Судебная коллегия считает такие выводы основанными на неправильном применении норм процессуального права и установлении обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения заявленных требований, несоответствии выводов судов материалам дела и нормам материального права, регулирующим спорные отношения.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ) автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) (пункт 1); ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги (пункт 11); содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (пункт 12).
Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления (часть 3 статьи 15 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ).
Согласно пункту 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1, 6 и 11 статьи 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них; осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте; утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения.
Владельцем автомобильных дорог признается местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наряду с другими субъектами, указанными в пункте 7 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ.
Ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения; соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти (пункт 1 статьи 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения").
Уставом муниципального образования "город Энгельс" Энгельсского муниципального района Саратовской области установлено, что муниципальное образование "город Энгельс" Энгельсского муниципального района Саратовской области наделено статусом городского поселения (часть 1 статьи 1).
Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что осуществление органом местного самоуправления дорожной деятельности - публичное полномочие, целью исполнения которого является в том числе обеспечение безопасности дорожного движения, следовательно, связанные с этим вопросом споры должны быть разрешены по правилам административного судопроизводства, как возникающие из административных и иных публичных правоотношений (статья 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Из административного иска видно, что поводом для обращения Щуркина А.С. в суд послужило нарушение права на безопасность дорожного движения бездействием администрации муниципального района, выразившимся в ненадлежащем содержании конкретного участка дороги, то есть между сторонами возникли правоотношения, не основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности, в рамках которых администрация муниципального района реализует административные и иные публично-властные полномочия по отношению к истцу, следовательно, настоящее дело относится к административным делам (пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации").
Требование возложить на администрацию муниципального района обязанность произвести ремонт дороги в соответствии с предписаниями ГОСТ Р 50597-2017 истец связывает с бездействием органа местного самоуправления, незаконность которого подлежит проверке в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно части 1 статьи 218 которой гражданин может обратиться в суд об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.
С учетом положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возлагающего обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на соответствующие орган, организацию и должностное лицо (часть 2 статьи 62), вывод суда кассационной инстанции об отсутствии процессуальных нарушений при рассмотрении настоящего дела нижестоящими судами является незаконным.
По общему правилу процессуального законодательства суд принимает решение по заявленным требованиям (часть 3 статьи 196 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
В ходе судебного разбирательства во всех судебных инстанциях истец утверждал о незаконном бездействии администрации муниципального района, поскольку, несмотря на несоответствие спорного участка муниципальной дороги требованиям ГОСТ Р 50597-2017, обязывающего устранить повреждения дороги в течение 20 дней, а также неоднократные обращения граждан и представление прокурора по этому вопросу, ответчик никаких мер к обеспечению безопасности дорожного движения не принял.
Исходя из содержания иска Щуркин А.С. свои требования обосновывал исключительно необходимостью привести состояние спорного участка муниципальной дороги в соответствие с ГОСТ Р 50597-2017, который устанавливает параметры и характеристики эксплуатационного состояния (транспортно-эксплуатационные показатели) автомобильных дорог общего пользования, улиц и дорог городов и сельских поселений, предельные сроки устранения дефектов с целью обеспечения безопасности дорожного движения, сохранения жизни, здоровья и имущества населения, охраны окружающей среды. При этом ссылался на: пункт 4.2, согласно которому в случае несоответствия эксплуатационного состояния дорог и улиц требованиям ГОСТ Р 50597-2017 владельцами дорог и улиц, а также организациями, осуществляющими их содержание, принимаются меры, направленные на скорейшее устранение дефектов;
пункт 5.2.4 о недопустимости на покрытии проезжей части дефектов в виде выбоин, просадок, проломов, колей и иных повреждений, перечисленных в таблице А.1 приложения А, которые подлежат устранению в сроки, приведенные в таблице 5.3 (от 5 до 20 дней в зависимости от категории дороги и повреждений на ней);
пункты 5.3.1 и 5.3.2 не допускающие на обочине наличие дефектов (таблица А.2 приложения А), влияющих на безопасность дорожного движения, устранение которых осуществляется в сроки, приведенные в таблице 5.4, а также возвышение обочины над проезжей частью при отсутствии бордюра, срок устранения которого одни сутки.
Между тем, как следует из содержания оспариваемых судебных актов, указанным доводам истца правовой оценки не дано, то есть заявленные Щуркиным А.С. требованиям фактически не разрешены, что явилось следствием неправильного определения вида судопроизводства.
При разрешении в порядке административного судопроизводства спора, возникшего между гражданином и органом, организацией, лицом, наделенными государственными или иными публичными полномочиями в связи с исполнением перечисленными субъектами правоотношений возложенных на них законодательством обязанностей, суд выясняет наряду с другими вопросами, указанными в части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, соответствует ли содержание решения, совершенного действия или бездействия нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, установив их несоответствие и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца, удовлетворяет его требования и возлагает на административного ответчика обязанность устранить такие нарушения (статья 227 названного кодекса).
Обоснованность утверждения истца о ненадлежащем состоянии дороги подтверждается экспертным заключением от 30 ноября 2020 года, проведенным на основании определения суда первой инстанции от 2 ноября 2020 года, согласно которому допустимые параметры неровностей и повреждений на спорном участке дороги значительно превышают допустимые значения отклонений, предусмотренные ГОСТ Р 50597-2017; для устранения установленных несоответствий на вышеуказанном участке автомобильной дороги необходим капитальный ремонт дороги в виде наложения двух слоев асфальтобетонного покрытия в соответствии с разработанным проектом.
Однако из судебных актов не следует, что суды выясняли, каким образом несоответствие дороги требованиям ГОСТ Р 50597-2017 нарушает права Щуркина А.С., пригодна ли дорога для движения транспортных средств, какие меры принимались администрацией муниципального района по обеспечению безопасности дорожного движения на спорном участке муниципальной дороги.
Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлены требования к принимаемому судебному решению, которое должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176).
Из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не соответствуют. Допущенные судами существенные нарушения норм материального и процессуального права повлияли на исход административного дела, что привело к вынесению незаконных судебных актов.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Энгельсского районного суда Саратовской области от 25 декабря 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 13 апреля 2021 года и определение судебной коллегии по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2021 года отменить. Административное дело направить в суд первой инстанции на новое рассмотрение в порядке административного судопроизводства.