ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 сентября 2024 г. N 88-КАДПР24-3-К8
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации на кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 13 сентября 2023 г. по материалам истребованного административного дела N За-6/2023 по административному исковому заявлению прокуратуры Томской области о признании не действующими в части Генерального плана Зональненского сельского поселения Томского района Томской области, утвержденного решением Совета Зональненского сельского поселения Томского района Томской области от 2 июня 2009 г. N 83, и Генерального плана Зональненского сельского поселения Томского района Томской области, утвержденного решением Совета Зональненского сельского поселения Томского района Томской области от 29 апреля 2015 г. N 38.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина В.А., объяснения представителей Ларионовой Л.Г., администрации Зональненского сельского поселения, ОАО "ТДСК" - Заржетского А.В., Черняк И.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Совета Зональненского сельского поселения Томского района Томской области от 2 июня 2009 г. N 83 утвержден Генеральный план муниципального образования "Зональненское сельское поселение" Томского района Томской области.
Решением Совета Зональненского сельского поселения Томского района Томской области от 29 апреля 2015 г. N 38 утвержден Генеральный план муниципального образования "Зональненское сельское поселение" Томского района Томской области.
Заместитель прокурора Томской области обратился в суд с административным иском в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц о признании не действующими со дня принятия указанных генеральных планов в той части, в которой предусмотрено включение в границы населенного пункта - поселок Зональная станция земельного участка с кадастровым номером 70:14:0300092:1338 площадью 104,7 га, указывая, что решение Совета Зональненского сельского поселения Томского района Томской области от 2 июня 2009 г. N 83 об утверждении Генерального плана принято без согласования с уполномоченным органом и без проведения публичных слушаний в деревне Позднеево, что является основанием для признания недействующими как данного решения так и последующего решения Совета Зональненского сельского поселения Томского района Томской области от 29 апреля 2015 г. N 38.
Представитель административного ответчика Совета Зональненского сельского поселения, представители заинтересованных лиц - администрации Томской области, ОАО "ТДСК", Ларионовой Л.Г. возражали против заявленных исковых требований, отмечали, что правовые основания, на которые ссылается прокурор в своем административном исковом заявлении, регламентируют порядок перевода земель одной категории в другую, а не порядок принятия органами местного самоуправления генерального плана; Совет Зональненского сельского поселения Томского района Томской области, утверждая Генеральный план, действовал в рамках предоставленных ему действующим законодательством полномочий с соблюдением требований, предъявляемых законодателем как к порядку принятия, утверждению, в том числе обнародованию и опубликованию, так и к его форме и содержанию, при этом вопреки мнению прокурора подготовка проекта Генерального плана осуществлена с учетом результатов публичных слушаний, проект генерального плана согласован с высшим исполнительным органом государственной власти Томской области, включение земельного участка, занятого сельскохозяйственными угодьями, не противоречит актам, имеющим большую силу, на соответствие которым поставлен вопрос прокурором, напротив, действовавшее в 2009 году и в 2015 году законодательство, допускало включение в границы населенного пункта земель сельскохозяйственного назначения, в том числе особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий; генеральный план, будучи документом перспективного планирования, не нарушает ни прав неопределенного круга лиц, ни публичных интересов, поскольку само по себе утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение режима земель, находящихся в границах указанных зон. Проект генерального плана поселения 2015 года, в том числе в оспариваемой части, согласован с администрацией Томской области.
Решением Томского областного суда от 2 февраля 2023 г. административный иск заместителя прокурора Томской области оставлен без удовлетворения.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 мая 2023 г. решение Томского областного суда от 2 февраля 2023 г. отменено, по делу принято новое решение, которым признаны не действующими оспариваемые нормативные правовые акты в части включения в границы населенного пункта земельного участка с кадастровым номером 70:14:0300092:1338.
Удовлетворяя заявленные требования, суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями статей 5.1, 25, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, напротив, посчитал заслуживающими внимания доводы прокурора о нарушении процедуры принятия Генерального плана 2009 г., выразившемся в непроведении публичных слушаний в деревне Позднеево, которая входит в муниципальное образование, о переводе земельного участка из состава земель "сельскохозяйственного назначения" в другую категорию - "земли населенных пунктов" без согласования с администрацией Томской области.
Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не согласилась с апелляционным определением.
Отменяя апелляционное определение и оставляя в силе решение суда первой инстанции, суд кассационной инстанции исходил из того, что выводы суда апелляционной инстанции о незаконности решения основаны на неверном толковании и применении норм материального и процессуального права, регулирующих спорное правоотношение.
В частности, суд кассационной инстанции в своем судебном постановлении отметил, что выводы суда апелляционной инстанции основаны на иной оценке исследованных судом первой инстанции доказательств и установленных на их основе обстоятельствах, при этом мотивы отклонения иных доказательств, на которых судом первой инстанции установлены обстоятельства административного дела, в апелляционном определении не приведены.
В кассационном представлении, поступившем в Верховный Суд Российской Федерации, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации просит отменить кассационное определение и оставить в силе апелляционное определение, настаивая на том, что обжалуемый судебный акт принят с существенным нарушением норм материального и процессуального права, повлиявшим на исход административного дела.
В частности отмечается, что:
во-первых, не учтено, что согласно части 11 статьи 24, части 3 статьи 28 ГрК РФ (в редакции на момент принятия оспариваемого акта) при подготовке генерального плана в каждом населенном пункте муниципального образования в обязательном порядке проводятся публичные слушания, в том время как при разработке и утверждении Генерального плана в 2009 году публичные слушания проведены не во всех населенных пунктах муниципального образования, из постановления администрации Зональненского сельского поселения от 16 марта 2009 года N 71 следует, что публичные слушания по проекту Генерального плана назначены на 15 апреля 2009 года в доме культуры в поселке Зональная станция, чем было нарушено право жителей деревни Позднеево на их информирование о дальнейшем развитии населенного пункта;
во-вторых, выводы суда кассационной инстанции о согласовании проекта генерального плана 2009 года с высшим исполнительным органом государственной власти Томской области противоречат обстоятельствам дела. Согласно - пункту 3 протокола рабочего совещания по рассмотрению проекта генерального плана принято решение о направлении соответствующих материалов в Департамент архитектуры и строительства Томской области. Однако доказательства отправления документов в областные органы, их одобрение в виде заключения на проект Генерального плана, а также последующее возвращение в Зональненское сельское поселение, как того требует часть 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, отсутствуют. Суд первой инстанции и согласившийся с ним суд кассационной инстанции неправомерно сочли подтвержденным получение обязательного согласия региональных органов власти только на основании показаний свидетелей;
в-третьих, допущенные нарушения процедуры его принятия позволили незаконно изменить категорию спорного участка с "земель сельскохозяйственного назначения" на "земли населенных пунктов", способствовали выбытию из Перечня особо ценных сельскохозяйственных угодий Томской области, использование которых возможно исключительно для ведения сельского хозяйства. Включение в 2009 году земельного участка с кадастровым номером 70:14:0300092:1338 в границы населенного пункта без согласования с уполномоченным вышестоящим органом является основанием для признания недействующими и противоречащими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, как Генерального плана, утвержденного решением Совета Зональненского сельского поселения Томского района Томской области от 2 июня 2009 г. N 83, так и Генерального плана, утвержденного решением Совета Зональненского сельского поселения Томского района Томской области от 29 апреля 2015 г. N 38 в части включения в границы населенного пункта данного земельного участка.
В представленных возражениях на кассационное представление административный ответчик и заинтересованные лица считают, что для отмены правильного по сути определения суда кассационной инстанции оснований не имеется, а довод прокурора относительно нарушения процедуры принятия генерального плана Зональненского сельского поселения, утвержденного решением Совета данного муниципального образования 2 июня 2009 г. N 83, основан на неверном толковании части 3 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, требования которой были соблюдены при принятии проекта генерального плана. В рассматриваемом случае в полной мере обеспечена возможность участия жителей как п. Зональная станция, так и д. Позднеево в публичных слушаниях по вопросу принятия проекта генерального плана.
По мнению административного ответчика, прокурор демонстрирует исключительно формальный подход к рассмотрению настоящего дела без учета обстоятельств дела и не учитывает судебную практику по указанной категории дел. Между тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в Кассационном определении от 29 марта 2023 г. N 33-КАД22-7-КЗ пришла к выводу о недопустимости формального подхода при вынесении судебного акта в случае отступления от правила проведения публичных слушаний в каждом населенном пункте. Кроме того, в материалах дела имеется решение Томского областного суда, оставленное в силе определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2016 г. N 88-АПГ16-2, из которого следует, что дело рассматривалось с участием прокурора, довод о не обеспечении жителям д. Позднеево возможности участвовать в публичных слушаниях по вопросу рассмотрения проекта генерального плана поселения, проведенных в п. Зональная Станция, судом проверялся и не нашел своего подтверждения.
Позиция прокуратуры о несогласовании проекта Генерального плана в 2009 году с администрацией Томской области опровергается доказательствами и основана на неверном толковании части 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ, действовавшей на момент утверждения Генерального плана решением Совета Зональненского сельского поселения Томского района Томской области от 2 июня 2009 г. N 83), в соответствии с которой в случае непоступления в установленный срок главе поселения заключения проект в силу части 7 названной статьи признавался согласованным. Следовательно, в отсутствие заключения администрации Томской области на проект Генерального плана в 2009 году (равно как и отрицательного) в силу названного положения имеет значение факт направления проекта генерального плана на согласование в администрацию Томской области, о чем правильно указал в своем решении суд первой инстанции.
В то же время обращение прокурора за оспариванием нормативного правового акта более чем через 14 лет с момента его принятия и через 7 лет после прекращения его действия противоречит процессуальному закону, согласно которому оспариванию подлежит действующий нормативный правовой акт (часть 1 статьи 210 КАС РФ).
Удовлетворение заявленных требований прокурора с момента принятия оспариваемых актов влечет неисполнимость судебного решения, поскольку реализованы права граждан и организаций, повлечет срыв работ по строительству инфраструктурного проекта за счет средств бюджетного кредита. В соответствии с распоряжениями администрации Томской области от 7 мая 2020 г. N 292-ра, от 1 апреля 2022 г. "Об изъятии земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества" спорный земельный участок был изъят в целях строительства объектов регионального значения автомобильной дороги Томск - Тайга в Томской и Кемеровской областях, и автомобильной дороги "Малое транспортное кольцо города Томска на участке км 0 - км 54" для государственных нужд Томской области.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2024 г. административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 29 августа 2024 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Согласно статьям 328, 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов. При рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, представления. По административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц суд кассационной инстанции вправе выйти за пределы доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия полагает подлежащим отмене обжалуемое определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции с направлением дела на новое рассмотрение в указанный суд в связи со следующим.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в полном объеме.
Как видно из материалов дела, оспариваемое прокурором решение Совета Зональненского сельского поселения Томского района Томской области от 2 июня 2009 г. N 83 утратило силу в 2015 году, то есть задолго до обращения прокурора с административным иском.
Таким образом, прокурор обратился с заявлением в суд об оспаривании недействующего нормативного правового акта.
Между тем в силу положений статей 208, 210, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и нарушающим права и свободы, законные интересы лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых нормативным правовым актом.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определениях от 27 октября 2015 г. N 2473, от 20 апреля 2017 г. N 724-О, утрата нормативным правовым актом юридической силы не является препятствием для осуществления закрепленного в части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации права: оно может быть реализовано в других установленных законодателем для конкретных дел процессуальных формах, которые обусловлены характером спорных правоотношений; заинтересованное лицо, в частности, может защитить свои права не путем оспаривания нормативных правовых актов, утративших силу, а обжалуя основанные на них решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, для признания которых незаконными нет препятствий.
Судом кассационной инстанции при проверке законности и обоснованности судебных актов нижестоящих инстанций это не было учтено и оставлены без внимания доводы административного ответчика и привлеченных к участию в деле заинтересованных лиц, которые высказывали позицию о том, что производство по административному делу об оспаривании решения Совета Зональненского сельского поселения Томского района Томской области от 2 июня 2009 г. N 83 подлежит прекращению, поскольку оно утратило силу и перестало затрагивать права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц.
Обращает на себя внимание и тот факт, что на основании Решения Совета Зональненского сельского поселения Томского района Томской области от 29 апреля 2015 года N 38, которое также является предметом оспаривания, реализованы права граждан и юридические обязанности субъектов градостроительной деятельности, часть спорного земельного участка изъята в целях строительства объектов регионального значения в соответствии со стратегией социально-экономического развития Томской области, в том числе автомобильной дороги, жилья и объектов социальной инфраструктуры.
При рассмотрении настоящего дела на всех стадиях судебного разбирательства утверждалось, что данный нормативный правовой акт ранее уже прошел проверку в порядке абстрактного нормоконтроля на соответствие требованиям статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также на предмет соблюдения порядка проведения публичных слушаний в соответствии с требовании статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации в рамках административного дела N 3а-16/2016, Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2016 года N 88-АПГ16-2, решение Томского областного суда оставлено без изменения.
В силу названных выше статей 194, 214 КАС РФ в их системной взаимосвязи суд также прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативных правовых актов, если имеется вступившее в законную силу решение, принятое по административному иску о том же предмете.
А потому суду кассационной инстанции при рассмотрении настоящего дела надлежало выяснить вопрос о том, имелись ли у суда нижестоящей инстанции основания для прекращения производства по делу.
Исходя из изложенного обжалуемый судебный акт не может рассматриваться законным и обоснованным, постановленным в соответствии с точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод, как того требует процессуальный закон.
Таким образом поскольку обжалуемое кассационное определение не соответствует приведенным нормам КАС РФ, принято с существенным нарушением норм материального и процессуального права, оно подлежит отмене с направлением дела в суд кассационной инстанции для рассмотрения в соответствии с требованиями законодательства, регулирующего спорное правоотношение.
Учитывая, что с момента утверждения Генерального плана прошел существенный срок, суду кассационной инстанции при новом рассмотрении необходимо учесть позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлении от 22 сентября 2023 г. N 45-П, имеющую актуальное значение, в том числе при рассмотрении настоящего дела, о том, что решение вопроса о признании генерального плана недействующим в части включения в границы населенного пункта земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения возможно только на основе сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов.
Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 13 сентября 2023 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции но новое рассмотрение.