ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 12 октября 2022 г. N 41-КАД22-8-К4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Абакумовой И.Д.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу муниципального бюджетного учреждения "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов" Кагальницкого района Ростовской области (далее - Центр социального обслуживания) на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 2 августа 2021 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2021 года по административному делу N 2а-556/2021 по административному исковому заявлению Центра социального обслуживания к Главному управлению МЧС России по Ростовской области, отделу надзорной деятельности и профилактической работы по Кагальницкому району Главного управления МЧС России по Ростовской области об оспаривании предписания.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Центра социального обслуживания директора Ярошенко Н.П., поддержавшего доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
здание 1964 года постройки по адресу: Ростовская область, Кагальницкий район, село Васильево-Шамшево, улица Жукова, 2 "А" (далее - Здание) находится в оперативном управлении Центра социального обслуживания. В 1987 году в непосредственной близости от указанного здания по адресу: Ростовская область, Кагальницкий район, село Васильево-Шамшево, улица Жукова, 2, возведено здание поликлиники.
Должностными лицами отделения надзорной деятельности и профилактической работы по Кагальницкому району Главного управления МЧС России по Ростовской области проведена внеплановая выездная проверка выполнения Центром социального обслуживания требований пожарной безопасности, по результатам которой вынесено предписание от 26 февраля 2021 года N 1/1/1 (далее - Предписание) об устранении выявленного при эксплуатации Здания нарушения, заключающегося в несоблюдении противопожарных расстояний между Зданием и амбулаторно-поликлиническим отделением на прилегающем земельном участке, что, по мнению контролирующего органа, свидетельствует о несоблюдении Центром социального обслуживания положений статьи 4 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ), предписаний пункта 4.3 и Таблицы 1 "СП 4.13130.2013. Свода правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденного приказом МЧС России от 24 апреля 2013 года N 288 (далее - Свод правил 2013 года).
Центр социального обслуживания, считая Предписание неправильным, обратился в суд с административным иском о признании его незаконным, как основанного на неправильно примененных к объекту защиты нормативных документов в области пожарной безопасности, без учета того, что Здание введено в эксплуатацию в 1964 году, после чего не подвергалось реконструкции, а потому недопустима его проверка на соответствие более высоким требованиям в области пожарной безопасности, введенным в действие после указанного года.
Решением Зерноградского районного суда Ростовской области от 7 апреля 2021 года административный иск удовлетворен.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 2 августа 2021 года, оставленным без изменения кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2021 года, судебный акт суда первой инстанции отменен, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении требований Центра социального обслуживания.
В кассационной жалобе, поступившей в Верховный Суд Российской Федерации, административный истец, ссылаясь на допущенные при рассмотрении административного дела судами апелляционной и кассационной инстанций нарушения норм материального и процессуального права, просит обжалуемые судебные акты отменить, решение суда первой инстанции оставить в силе.
Ввиду необходимости проверки доводов кассационной жалобы по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 21 июня 2022 года дело истребовано, определением от 12 сентября 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, далее - Кодекс).
Судебная коллегия считает, что судами апелляционной и кассационной инстанций допущены такого рода нарушения.
Суд первой инстанции, удовлетворяя административный иск, исходил из того, что обозначенное в Предписании нарушение носит длящийся характер, поскольку с 1987 года на смежном земельном участке возведено другое строение, впервые зафиксировано в 2018 году, что имеется вступившее в законное силу постановление судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 2 марта 2021 года, которым отменены постановления нижестоящих судов о привлечении к административной ответственности Центра социального обслуживания за невыполнение аналогичного предписания от 28 ноября 2018 года, как незаконные, содержащее оценку этого предписания, как неисполнимого, ввиду неуказания конкретных действий, совершение которых приведет к устранению нарушения в виде несоблюдения расстояния между двумя объектами недвижимости.
Кроме того, суд первой инстанции в обоснование позиции о незаконности Предписания указал, что Здание построено в 1964 году и на момент ввода в эксплуатацию соответствовало требованиям пожарной безопасности, что несоответствие требованиям нормативных правовых актов расстояния между ним и зданием поликлиники возникло не в результате действий (бездействия) административного истца, что Предписание содержит общие формулировки, констатирующие несоблюдение противопожарного расстояния между зданиями без указания конкретных размеров; проанализировав нормы материального права, регулирующие возникшие отношения, пришел к заключению о неправомерности предъявления требований к Зданию, 1964 года постройки, установленных Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ и Сводом правил 2013 года.
Отменяя решение суда первой инстанции, судебная коллегия сделала вывод о том, что соответствие Здания требованиям законодательства, действовавшего на момент его строительства и ввода в эксплуатацию, не освобождает административного истца от необходимости соблюдения нормативных правовых актов, вступивших в силу позднее, и обязанности принятия мер, направленных на приведение здания в соответствие с новыми требованиями, от обязанности проведения комплекса мероприятий с целью исключения угрозы жизни и здоровью граждан.
Применив положения части 4 статьи 4 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ в не действующей на момент вынесения Предписания редакции, суд апелляционной инстанции пришел к заключению, что Здание подлежит приведению в соответствие с действующими требованиями, которые отражены в специальных технических условиях на проектирование противопожарной защиты здания социально-реабилитационного отделения, разработанных ООО "Донская пожарная компания", утвержденных директором Центра социального обслуживания в октябре 2019 года, согласованных нормативно-техническим советом Главного управления МЧС России по Ростовской области, предусматривающих в качестве противопожарной преграды между объектом защиты (Зданием) и поликлиникой устройство водяной дренчерной завесы на наружных стенах объекта защиты со стороны здания поликлиники.
Проверяя законность апелляционного определения, суд кассационной инстанции признал изложенную в нем позицию правильной, поскольку факт имеющегося нарушения требований противопожарной безопасности, заключающегося в расположении Здания на расстоянии 1 метра до здания амбулаторно-поликлинического отделения без проведения административным истцом необходимых компенсационных мероприятий, нашел подтверждение в ходе рассмотрения административного дела; расценил доводы кассационной жалобы Центра социального обслуживания как несостоятельные, направленные на переоценку установленных фактических обстоятельств дела, что не входит в полномочия кассационной инстанции.
Между тем суды апелляционной и кассационной инстанций при вынесении судебных актов не учли следующее.
Статья 4 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ, на положениях которой основано Предписание, определяет техническое регулирование в области пожарной безопасности как установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации; правовое регулирование отношений в области применения и использования требований пожарной безопасности; правовое регулирование отношений в области оценки соответствия (часть 1).
К нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с поименованным законом, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности (часть 2 названной статьи).
Своды правил, а также иные содержащие требования пожарной безопасности документы, которые включены в перечень документов по стандартизации и в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований названного федерального закона, относятся к нормативным документам по пожарной безопасности (пункт 1 части 3 этой же статьи).
Согласно пункту 1.1 Свода правил 2013 года установленные им требования применяются исключительно при проектировании, строительстве и дальнейшей эксплуатации зданий и сооружений.
Как прямо предусмотрено в части 4 статьи 4 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ, в случае, если положениями данного федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97) предъявляются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих его положений, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих норм названного закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования названного федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.
Таким образом, по общему правилу положения Свода правил 2013 года на объекты защиты, запроектированные, построенные и эксплуатирующиеся по ранее действующим нормативным документам по пожарной безопасности, не распространяются.
Кроме того, названный акт приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 июля 2020 года N 1190 включен в перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ.
Одним из условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности является выполнение на добровольной основе нормативных документов по пожарной безопасности и соблюдение требований Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ.
Положениями части 4 статьи 16.1 Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" определено, что неприменение стандартов и (или) сводов правил, включенных в перечень документов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технических регламентов, не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов.
Как следует из материалов дела, существующие в настоящее время противопожарные разрывы между Зданием (объектом защиты) и объектом капитального строения, возведенного спустя 20 лет, сложились в результате введения в эксплуатацию в 1987 году амбулаторно-поликлинического отделения, которое не находится в пользовании или владении административного истца.
Данное обстоятельство не принято во внимание контролирующим органом при определении лица, допустившего отраженное в Представлении нарушение требований пожарной безопасности, но правомерно учтено при рассмотрении настоящего административного дела судом первой инстанции, сделавшего правильный вывод о том, что в силу положений части 4 статьи 4 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ на административного истца не должно возлагаться бремя ответственности по устранению не допущенных им нарушений Свода правил 2013 года, выполнение которого, кроме того, обеспечивается на добровольной основе.
При таком положении у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для отмены судебного акта об удовлетворении административного иска и принятии нового решения о признании требований Центра социального обслуживания несостоятельными.
Более того, суд апелляционной инстанции, обосновывая свою позицию о законности Представления, сослался на необходимость проведения мероприятий, отраженных в специальных технических условиях на проектирование противопожарной защиты Здания, разработанных ООО "Донская пожарная компания" и согласованных нормативно-техническим советом Главного управления МЧС России по Ростовской области (протокол от 6 ноября 2019 года N 18), как доказательство нарушения со стороны административного истца требований пожарной безопасности.
Между тем Предписание не содержит указания на приведенные специальные технические условия, следовательно, суд апелляционной инстанции допустил нарушения норм процессуального права (статьи 14, 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), оценив на предмет законности нарушение, которое самим государственным органом административному истцу не вменяется.
Суд кассационной инстанции допущенные судебной коллегией по административным делам Ростовского областного суда нарушения норм материального и процессуального права не устранил.
Задачами административного судопроизводства являются защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункты 2 и 4 статьи 3 Кодекса).
Одним из принципов административного судопроизводства являются законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел, которые обеспечиваются не только соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, но и получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (пункт 3 статьи 6, статья 9 Кодекса).
Между тем обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не соответствуют, являются незаконными, подлежат отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 2 августа 2021 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2021 года отменить, оставить в силе решение Зерноградского, районного суда Ростовской области от 7 апреля 2021 года.