ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 августа 2021 г. N 117-КАД21-4-К4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства обороны Российской Федерации (далее - Минобороны России) на решение Гагаринского районного суда г. Севастополя от 5 марта 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 28 июля 2020 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2020 года по административному делу N 2а-569/2020 по административному исковому заявлению военного прокурора - войсковой части 90935 в защиту неопределенного круга лиц к командиру войсковой части 80365, Минобороны России о признании бездействия незаконным, о возложении обязанности совершить определенные действия.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Минобороны России Столярова Д.С., поддержавшего доводы жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
прокурор военной прокуратуры - войсковой части 90935 в защиту интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к командиру войсковой части 80365, Минобороны России, в котором просил признать незаконным, нарушающим права военнослужащих и лиц гражданского персонала войсковой части бездействие названного федерального органа государственной власти, выразившееся в непринятии мер по организации выполнения работ по оборудованию территории военного городка войсковой части 80365 в г. Севастополе (далее - военный городок) внешним ограждением с соответствующими техническими средствами охраны согласно требованиям руководящих документов; возложить на Минобороны России обязанность организовать выполнение работ по проектированию и строительству внешнего ограждения военного городка с соответствующими техническими средствами охраны согласно требованиям руководящих документов.
В обоснование заявленных требований военный прокурор указал на то, что военной прокуратурой проведена контрольная проверка соблюдения на объектах войсковой части 80365 требований законодательства о противодиверсионной и антитеррористической защите, в ходе которой установлено, что имеющаяся система внешнего ограждения территории и состояние технических средств охраны объектов войсковой части не соответствуют требованиям Руководства по организации оснащения объектов Вооруженных Сил Российской Федерации техническими средствами охраны и комплексами технических средств охраны, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 23 мая 2014 года N 335 дсп, а также пунктам 7, 13 постановления Правительства Российской Федерации от 9 августа 2014 года N 789 "Об антитеррористической защищенности военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации".
В нарушение указанных выше нормативных правовых актов технические средства охраны территории войсковой части по внешнему ограждению присутствуют частично, фактически включают в себя лишь физические препятствия (периметровое ограждение, выполненное из бетонных плит и оборудованное препятствиями в виде колючей проволоки), предназначенные для затруднения действий нарушителя при попытке проникновения на охраняемые объекты (с объектов), которые в полном объеме не выполняют предусмотренные функции; внешнее ограждение периметра войсковой части протяженностью более тысячи метров имеет высоту до полутора метров, что значительно меньше сложенной высоты (2,5 метра), при этом оно не установлено на фундамент высотой не менее 0,5 метра с заглублением в грунт на глубину не менее 0,5 метра. Ограждение со стороны базы МТО (войсковая часть 63876) отсутствует (расстояние около 300 метров).
Решением Гагаринского районного суда г. Севастополя от 5 марта 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 28 июля 2020 года, исковые требования военного прокурора удовлетворены частично: на Минобороны России возложена обязанность организовать выполнение работ по проектированию и строительству внешнего ограждения военного городка с соответствующими техническими средствами охраны согласно требованиям руководящих документов.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2020 года названные судебные акты оставлены без изменения.
В кассационной жалобе, поступившей в Верховный Суд Российской Федерации, Минобороны России просит решение суда первой инстанции, апелляционное и кассационное определения отменить, как незаконные и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2021 года административное дело истребовано, определением от 9 июля 2021 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, Судебная коллегия считает, что по делу допущены такого рода нарушения норм материального права.
Удовлетворяя в части заявленные прокурором требования, суд исходил из того, что строительные работы внешнего ограждения с соответствующими техническими средствами охраны военного городка не выполнены, должные меры к профилактике терроризма на его территории Минобороны России не предприняты, что ведет к нарушению прав граждан на безопасность в случае совершения террористического акта. Установив, что некоторые выявленные прокурором нарушения были устранены, суд сделал вывод об отсутствии бездействия со стороны Минобороны России.
Между тем при рассмотрении настоящего административного дела неправильно применены нормы материального права, регулирующие возникшие между сторонами отношения, допущены нарушения норм процессуального, что привело к принятию неправильных судебных актов.
В соответствии с пунктами 1 и 2 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 года N 1082, Минобороны России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции в этой области, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций.
В структуру Минобороны России, являющегося органом управления Вооруженными Силами Российской Федерации (далее также - Вооруженные Силы), входят центральные органы военного управления и иные подразделения.
Воинские части - органы военного управления, объединения, соединения, воинские части, воинские формирования, воинские подразделения, специальные формирования, органы военной прокуратуры, военные следственные органы Следственного комитета Российской Федерации, иные органы и организации, в которых военнослужащие проходят (проходили) военную службу, военные сборы; имущество воинской части - недвижимое и движимое имущество, в том числе вооружение, военная и специальная техника, специальные средства, денежные средства (деньги), денежные документы, ценные бумаги, бланки документов строгой отчетности, другие материальные средства, являющиеся собственностью Российской Федерации и закрепленные за воинской частью (статья 2 Федерального закона от 12 июля 1999 года N 161-ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих").
В силу пункта 3 раздела I Положения об организации и ведении гражданской обороны в Вооруженных Силах Российской Федерации (приложение к приказу Минобороны России от 5 марта 2019 года N 122) к военным городкам относятся военные городки воинских частей, расположенных в населенных пунктах и имеющих систему пропусков, а также отдельные обособленные военные городки воинских частей, расположенных вне населенных пунктов (в которых отсутствуют органы местного самоуправления, а их роль выполняют начальник гарнизона (командир воинской части) и другие органы военного управления).
К закрытым военным городкам относятся расположенные в населенных пунктах военные городки воинских частей, имеющие систему пропусков, а также отдельные обособленные военные городки воинских частей, расположенные вне населенных пунктов. Перечни закрытых военных городков утверждаются Правительством Российской Федерации по представлению Министерства обороны Российской Федерации (иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) (статья 15 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих").
Приказом Минобороны России от 23 мая 2014 года N 335дсп, (с изменениями, внесенными приказом от 6 июля 2016 года N 417дсп) утверждено Руководство по организации оснащения объектов Вооруженных Сил Российской Федерации техническими средствами охраны и комплексами технических средств охраны (далее также - Руководство, утвержденное приказом N 335дсп), которое действовало до 1 апреля 2020 года.
С 1 апреля 2020 года введено в действие Руководство по оснащению объектов Вооруженных Сил Российской Федерации техническими средствами охраны и их применению, утвержденное приказом Министра обороны Российской Федерации от 18 февраля 2020 года N 80 (далее также - Руководство, утвержденное приказом N 80).
Согласно названным руководствам технические средства охраны являются видом специальной техники, применяемой в системе охраны существующих или планируемых к строительству полигонов, аэродромов, узлов связи, баз, складов, арсеналов и иных используемых для нужд обороны страны и безопасности государства объектов, а также комплексов зданий и отдельных зданий, строений и сооружений, расположенных на позициях воинских частей, на стационарных пунктах управления, в организациях Вооруженных Сил.
Пунктами 3, 4, 6, 7, 12 раздела I, пунктами 14, 15, 18, 23 раздела II Руководства, утвержденного приказом N 80, пунктами 10, 11 и 12 Руководства, утвержденного приказом N 335дсп, определено, что технические средства охраны (далее также - ТСО) применяются в целях повышения надежности охраны и обеспечения антитеррористической защищенности военных объектов, оптимизации состава и численности подразделений охраны военных объектов, обеспечения подразделений охраны информацией о состоянии военного объекта в объеме, необходимом для организации его защиты от нападения и других противоправных действий третьих лиц, сдерживания (затруднения) проникновения нарушителя на военный объект на время, необходимое для реагирования подразделения охраны, улучшения условий несения службы по охране военных объектов. Для оснащения постоянных (стационарных) военных объектов применяются комплексы технических средств охраны, а также технические средства охраны, используемые автономно (вне состава комплекса технических средств охраны).
Комплекс технических средств охраны включает в себя следующие типы (подсистемы) технических средств охраны: аппаратуру управления, сбора и обработки информации, периметровые средства обнаружения (изделия, предназначенные для выявления фактов пересечения границ охраняемого военного объекта), объектовые средства обнаружения, технические средства наблюдения, средства управления и контроля доступа, инженерные заграждения (металлические (или комбинированные), заграждения различной высоты (в том числе оборудованные армированной колючей лентой), предназначенные для пресечения (сдерживания) проникновения посторонних лиц на охраняемый военный объект, а также для обозначения границ охраняемого военного объекта на местности), систему охранного освещения, средства связи системы охраны, средства тревожно-вызывной сигнализации.
Военные объекты, в зависимости от особенностей расположения и организации охраны, могут оснащаться комплексами технических средств охраны без одной или нескольких типов (подсистем) технических средств охраны.
Организация охраны военных объектов техническими средствами охраны представляет собой целенаправленную деятельность должностных лиц, штабов и органов военного управления по оснащению подчиненных военных объектов техническими средствами охраны, организации их применения по назначению, своевременного технического обслуживания и ремонта.
Довольствие войск (сил) техническими средствами охраны осуществляется через систему органов военного управления, включающую в себя: Управление службы войск, главные штабы видов Вооруженных Сил, штабы военных округов (Северного флота), штабы родов войск Вооруженных Сил, центральные органы военного управления, имеющие подчиненные воинские части. Управление службы войск является довольствующим органом в Вооруженных Силах по номенклатуре "Технические средства охраны объектов I, II и III категорий".
Категорирование объектов производится в соответствии с требованиями Методики категорирования объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, оснащаемых техническими средствами охраны, комплексами технических средств охраны.
Категории объектам присваиваются приказами главнокомандующих видами Вооруженных Сил, командующими войсками военных округов, родами войск Вооруженных Сил, руководителей центральных органов военного управления, командующих объединениями, командиров соединений и воинских частей.
Главные штабы видов Вооруженных Сил, штабы военных округов (Северного флота), родов войск Вооруженных Сил, центральные органы военного управления, имеющие подчиненные воинские части, осуществляют планирование мероприятий по оснащению военных объектов техническими средствами охраны и организации их ремонта, ведение перечня военных объектов, подлежащих оснащению техническими средствами охраны, издание приказов главнокомандующих видами Вооруженных Сил Российской Федерации, командующих войсками военных округов (Северного флота), командующих родами войск Вооруженных Сил Российской Федерации и руководителей центральных органов военного управления, имеющих подчиненные воинские части, о присвоении военным объектам I, II, III категорий по оснащению техническими средствами охраны.
Приведенные нормы судами при разрешении заявленных требований не были применены.
Принимая решение о возложении на Минобороны России обязанности осуществить ограждение военного городка с техническими средствами охраны, суд не учел, что оснащение ТСО военных объектов является прерогативой органов военного управления, которые в зависимости от находящихся на территории военного объекта предметов охраны присваивают ему категорию по оснащению ТСО. Разрешая заявленные требования, судебные инстанции не устанавливали, какими ТСО подлежит оснащению территория военного городка.
Работа по оснащению ТСО объектов, дислоцированных в г. Севастополе, организовывалась на основании "Сводного перспективного плана оснащения объектов Южного военного округа техническими средствами охраны на 2019 - 2020 годы", которым не предусмотрено оснащение объектов войсковой части 80365 ТСО.
В соответствии с указаниями начальника Генерального штаба Вооруженных Сил - первого заместителя Министра обороны Российской Федерации от 8 мая 2019 года Управлением службы войск и безопасности военной службы Минобороны России проработан вопрос об оснащении военных объектов ТСО, и в целях единого понимания требований по оснащению периметрового ограждения военных городков дано разъяснение о том, что ограждение территорий воинских частей к объектам охраны не относится и оснащению ТСО не подлежит.
Как следует из материалов административного дела, Управление службы войск и безопасности военной службы Минобороны России сообщило, что внешние границы военных городков к объектам охраны не относятся и ТСО не оснащаются; организация работ по устройству (замене или капитальному ремонту) ограждений территорий воинских частей находится в компетенции Департамента строительства Минобороны России.
Приведенные обстоятельства оставлены судом первой инстанции без внимания и какую-либо оценку в решении не получили.
Суд апелляционной инстанции, перечислив доводы административного ответчика, не дал им надлежащей мотивированной оценки.
Согласно приложению N 5 к Уставу гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации (к статьям 119, 128 и 301) "Ограждение объектов и оборудование постов", утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 года N 1495, территория, на которой расположены охраняемые объекты, должна быть ограждена забором (деревянным, проволочным и т.п.).
Таким образом, ограждению забором подлежит территория, на которой расположены охраняемые объекты, при этом ограждение может быть в том числе и проволочным (колючая проволока).
В силу требований статей 16 и 187 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации об обязательности судебных актов и об исполнении решения суда, а также разъяснений, данных в пункте 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", решение является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств. В связи с этим в ней должно быть четко сформулировано, кто, какие конкретно действия должен произвести.
Решение суда первой инстанции приведенным требованиям не отвечает.
Как следует из его резолютивной части на Минобороны России возложена обязанность организовать выполнение работ по проектированию и строительству внешнего ограждения военного городка с соответствующими техническими средствами охраны согласно требованиям руководящих документов.
Однако указаний на то, какие технические средства охраны являются соответствующими и каким требованиям руководящих документов они должны соответствовать, решение суда не содержит.
При таких обстоятельствах решение суда является неисполнимым.
С учетом изложенного Судебная коллегия считает, что допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, повлекли принятие незаконных судебных актов, следовательно, они подлежат отмене, а дело направлению в суд первой инстанции на новое рассмотрение.
Руководствуясь статьями 327 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Гагаринского районного суда г. Севастополя от 5 марта 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 28 июля 2020 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2020 года отменить, дело направить в суд на новое рассмотрение в Гагаринский районный суда г. Севастополя.