ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 октября 2021 г. N 45-КАД21-16-К7
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В., Николаевой О.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Ольшанской Светланы Борисовны на решение Кировского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 21 мая 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 2 сентября 2020 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26 января 2021 года по административному делу N 2а-1864/2020 по административному исковому заявлению Ольшанской С.Б. к департаменту государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области о признании незаконным решения от 16 декабря 2019 года N 457-0 "Об отказе Ольшанской С.Б. во включении в реестр нуждающихся в поддержке граждан, пострадавших от деятельности недобросовестных застройщиков на территории Свердловской области", возложении обязанности включить в реестр пострадавших граждан.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя Ольшанской С.Б. - Чернова М.А., поддержавшего доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
30 марта 1995 года между Ольшанской С.Б. и застройщиком ТО "Центр развития" (застройщик) заключен договор, по условиям которого Ольшанская С.Б. в течение 17 месяцев вносит денежные средства на строительство трехкомнатной квартиры по улице Ленина в городе Первоуральске Свердловской области, которая будет ей предоставлена в конце 1996 года.
26 марта 1996 года между потребительским кооперативом "Центр содействия перспективного социально-экономического развития территории" (комиссионер) и административным истцом (комитент) заключен договор комиссии, в соответствии с которым комиссионер обязуется по поручению комитента совершать за вознаграждение сделки от своего имени за счет комитента с третьими лицами по строительству трехкомнатной квартиры по улице Ленина в городе Первоуральске Свердловской области до 1 апреля 1997 года. Цена договора составила < ... > руб.
Сумма денежных средств, внесенных Ольшанской С.Б. во исполнение указанных соглашений, составила < ... > руб.
19 ноября 2019 года Ольшанская С.Б. обратилась в департамент государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области (далее также - департамент) с заявлением о включении ее в реестр нуждающихся в поддержке граждан, пострадавших от деятельности недобросовестных застройщиков на территории Свердловской области (далее также - реестр).
Решением департамента от 16 декабря 2019 года Ольшанской С.Б. отказано во включении в реестр.
Не согласившись с принятым решением, Ольшанская С.Б. обратилась с административным иском в суд.
Решением Кировского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 21 мая 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 2 сентября 2020 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26 января 2021 года судебные акты нижестоящих инстанций оставлены без изменения.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Ольшанская С.Б. просит об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений и принятии нового решения об удовлетворении заявленного административного иска.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 24 сентября 2021 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что при рассмотрении настоящего административного дела судами были допущены такого характера нарушения норм процессуального и материального права.
Отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований, суд первой инстанции, с которым согласились вышестоящие судебные инстанции, исходил из того, что со дня привлечения недобросовестным застройщиком денежных средств Ольшанской С.Б. (1995 - 1996 годы) до дня подачи ею заявления о включении в реестр (19 ноября 2019 года) прошло более десяти лет, в связи с чем установленный законом срок для обращения с указанным заявлением пропущен. Кроме того, заявителем представлены не в полном объеме документы, предусмотренные подпунктами 7, 8 пункта 30 Порядка формирования и ведения реестра нуждающихся в поддержке граждан, пострадавших от деятельности юридических лиц по привлечению денежных средств граждан, связанному с возникновением у граждан права собственности на жилые помещения в многоквартирных домах, которые на момент привлечения таких денежных средств не введены в эксплуатацию в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности, на территории Свердловской области, утвержденного постановлением Правительства Свердловской области от 15 января 2019 года N 13-ПП (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения) (далее также - Порядок), не представлены справки из БТИ, судебный акт, подтверждающий обращение административного истца за защитой нарушенного права. На основании изложенного суды пришли к выводу об отказе в удовлетворении административного иска.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации такие выводы судов первой, апелляционной и кассационной инстанций считает основанными на неправильном применении норм материального и процессуального права по следующим основаниям.
Отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости (далее - участники долевого строительства) для возмещения затрат на такое строительство и с возникновением у участников долевого строительства права собственности на объекты долевого строительства и права общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме и (или) ином объекте недвижимости, регулируются Федеральным законом от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", который также устанавливает гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства.
Согласно части 2 статьи 23 названного федерального закона государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляется в соответствии с данным федеральным законом уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется данное строительство.
В силу пункта 1, подпункта 10 пункта 12 Положения о департаменте государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области, утвержденного постановлением Правительства Свердловской области от 27 мая 2015 года N 431-ПП, департамент является исполнительным органом государственной власти Свердловской области, уполномоченным на осуществление регионального государственного жилищного и регионального государственного строительного надзора, регионального государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на территории Свердловской области.
В целях исполнения полномочий по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на территории Свердловской области департамент формирует и ведет реестр нуждающихся в поддержке граждан, пострадавших от деятельности недобросовестных застройщиков, в соответствии с порядком, установленным Правительством Свердловской области.
Вопросы, возникшие в связи с предоставлением на территории Свердловской области поддержки гражданам, пострадавшим от деятельности юридических лиц по привлечению денежных средств граждан, связанные с возникновением у граждан права собственности на жилые помещения в многоквартирных домах, которые на момент привлечения таких денежных средств не введены в эксплуатацию в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности (далее также - недобросовестные застройщики), регулируются Законом Свердловской области от 24 июня 2011 года N 50-ОЗ "О поддержке граждан, пострадавших от деятельности юридических лиц по привлечению денежных средств граждан, связанному с возникновением у граждан права собственности на жилые помещения в многоквартирных домах" (далее - Закон Свердловской области от 24 июня 2011 года N 50-ОЗ).
Пунктами 1, 2 статьи 3 Закона Свердловской области от 24 июня 2011 года N 50-ОЗ определено, что в целях предоставления поддержки гражданам, пострадавшим от деятельности недобросовестных застройщиков, уполномоченный исполнительный орган государственной власти Свердловской области по государственному контролю (надзору) в сфере долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на территории Свердловской области формирует и ведет реестр нуждающихся в поддержке граждан, пострадавших от деятельности недобросовестных застройщиков.
Граждане, пострадавшие от деятельности недобросовестных застройщиков, включаются в реестр на основании их заявлений или заявлений их законных представителей, поданных в уполномоченный орган. К данному заявлению прилагаются документы, подтверждающие соблюдение условий, указанных в статье 4 поименованного закона.
Так, согласно подпункту 2 статьи 4 Закона Свердловской области от 24 июня 2011 года N 50-ОЗ граждане включаются в реестр при условии, что со дня привлечения недобросовестным застройщиком денежных средств гражданина до дня подачи гражданином в уполномоченный орган заявления о включении в реестр прошло не более десяти лет.
В силу пункта 3 Порядка (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения), включению в реестр подлежат граждане при соблюдении условий, указанных в статье 4 Закона Свердловской области от 24 июня 2011 года N 50-ОЗ.
Для включения в реестр граждане представляют в уполномоченный орган справку из организации по государственному техническому учету и (или) технической инвентаризации о наличии либо об отсутствии у гражданина недвижимого имущества в период до начала функционирования системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (подпункт 7 пункта 30 Порядка), а также судебный акт, подтверждающий соблюдение судебного порядка защиты права требования, основанного на представленном в уполномоченный орган по ведению реестра договоре, во исполнение которого гражданином юридическому лицу, осуществлявшему деятельность по привлечению денежных средств граждан, связанному с возникновением у граждан права собственности на жилые помещения в многоквартирных домах на территории Свердловской области, переданы денежные средства на строительство жилого помещения на территории Свердловской области (подпункт 8 пункта 30 Порядка).
Основанием для отказа во включении гражданина в реестр является заявление о включении в реестр, поданное лицом, не имеющим в соответствии с пунктом 3 Порядка права на включение в реестр, а также представление документов, указанных в пункте 30 Порядка, не в полном объеме (подпункты 1, 3 пункта 17 Порядка).
Довод кассационной жалобы Ольшанской С.Б. о том, что право на защиту у нее возникло до 5 июня 2018 года, когда в подпункт 2 статьи 4 Закона Свердловской области от 24 июня 2011 года N 50-ОЗ были внесены изменения, определяющие десятилетний срок на обращение с заявлением о включении в реестр, заслуживает внимания.
По смыслу приведенного выше законодательства, включение в реестр носит заявительный характер, гражданин, пострадавший от деятельности недобросовестного застройщика, исходя из заинтересованности, самостоятельно реализует свое право на обращение с соответствующим заявлением в порядке и на основании правового регулирования, действующего на момент обращения.
Подпункт 2 статьи 4 Закона Свердловской области от 24 июня 2011 года N 50-ОЗ (в редакции Закона Свердловской области от 3 ноября 2017 года N 113-ОЗ) предусматривал, что граждане включаются в реестр при условии, что привлечение недобросовестным застройщиком денежных средств гражданина совершено до 1 января 2017 года.
Законом Свердловской области от 5 июня 2018 года N 65-ОЗ подпункт 2 статьи 4 названного выше закона изложен в новой редакции, устанавливающей, что граждане, пострадавшие от деятельности недобросовестных застройщиков, включаются в реестр при условии, что со дня привлечения недобросовестным застройщиком денежных средств гражданина до дня подачи гражданином в уполномоченный орган заявления о включении гражданина, пострадавшего от деятельности недобросовестного застройщика, в реестр прошло не более десяти лет.
Вместе с тем Федеральным законом от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", который устанавливает гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства, не предусмотрено наличие какого-либо срока, в течение которого гражданин должен подать в уполномоченный орган заявление о включении его в реестр граждан, пострадавших от деятельности недобросовестного застройщика.
Следовательно, переданные в соответствии с названным федеральным законом уполномоченному органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации полномочия по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов, по формированию и ведению реестра нуждающихся в поддержке граждан, пострадавших от деятельности недобросовестных застройщиков, не должны уменьшать объем прав таких граждан, определенный федеральным законодательством. Иное противоречит принципам равенства, социальной справедливости, устойчивости правового положения гражданина, недопустимости произвольного лишения ранее установленных гарантий.
Кроме того, судом апелляционной инстанции отмечено, что заключенные Ольшанской С.Б. с ТО "Центр развития" договоры от 30 марта 1995 года и от 26 марта 1996 года не содержат сведений о точном месте нахождения жилого дома, его адресе, о разрешительных документах на строительство и отвод земельного участка, сроках передачи квартиры застройщиком. Доказательств того, что многоквартирный дом, на строительство которого были привлечены денежные средства, в том числе административного истца, планировалось построить на земельном участке с разрешенным видом использования "под многоквартирный дом", не представлено.
Указанные обстоятельства не являлись основанием для отказа Ольшанской С.Б. во включении в реестр нуждающихся в поддержке граждан, пострадавших от деятельности недобросовестных застройщиков на территории Свердловской области, но были проанализированы судом второй инстанции для подтверждения законности решения департамента.
Вместе с тем, в силу абзаца второго пункта 61 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.
Кроме того суды не учли и разъяснения, данные в пункте 24 названного постановления Пленума согласно которым доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Указанный принцип выражается в том числе в принятии предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306).
С учетом положений статей 84, 71, 176, 178, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации выводы суда о фактах, имеющих значение для дела, не должны носить общий характер, их следует мотивированно излагать в судебном решении со ссылками на нормативные правовые акты и доказательства, отвечающие требованиям относимости и допустимости (статьи 59 - 61). В противном случае нарушаются задачи и смысл административного судопроизводства, установленные статьей 3 названного кодекса.
Указывая на нарушение Ольшанской С.Б. подпункта 8 пункта 30 Порядка, выразившееся в непредставлении справки из организации по государственному техническому учету и (или) технической инвентаризации о наличии либо об отсутствии у гражданина недвижимого имущества в период до начала функционирования системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также судебного акта, подтверждающего соблюдение судебного порядка защиты права требования, суды не выяснили возможность представления названных документов на момент обращения в уполномоченный орган.
Доводы административного истца об указанных обстоятельствах не проверены судами, и оценка им дана не была.
С учетом того, что судами допущены ошибки в применении норм процессуального и материального права, которые повлияли на исход рассмотрения административного дела, обжалуемые судебные акты подлежат отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в Кировский районный суд города Екатеринбурга Свердловской области.
Руководствуясь статьями 327, 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Кировского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 21 мая 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 2 сентября 2020 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26 января 2021 года отменить, направить дело на новое рассмотрение в Кировский районный суд города Екатеринбурга Свердловской области.