ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 августа 2024 г. N 66-КАД24-8-К8
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Кузьмичева С.И.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Ангарского городского округа на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 6 сентября 2023 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18 января 2024 года по делу N 2а-121/2022 по административному исковому заявлению администрации Ангарского городского округа (с учетом уточнений) к Главному управлению МЧС России по Иркутской области, Управлению надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Иркутской области (далее - Управление), заместителю начальника отдела надзорных мероприятий в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Управления, главному специалисту надзорных мероприятий в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Управления о признании незаконным предписания от 31 мая 2021 года.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя администрации Ангарского городского округа Понятовской Д.М., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
на основании распоряжения заместителя начальника Главного управления МЧС России по Иркутской области, начальника Управления, от 23 апреля 2021 года в отношении администрации Ангарского городского округа (далее - администрация) проведена плановая выездная проверка с целью контроля соблюдения требований в области гражданской обороны.
По результатам проверки составлен акт и администрации выдано предписание от 31 мая 2021 года N 4 об устранении нарушений установленных требований в области гражданской обороны (всего 27 пунктов; далее - предписание).
Администрация обратилась в суд с административным иском о признании предписания незаконным, полагая, что оно не соответствует положениям нормативных правовых актов и незаконно возлагает обязанности.
Определением Ангарского городского суда Иркутской области от 24 июня 2022 года производство по административному делу в части требований о признании незаконным пункта 2 предписания прекращено в связи с частичным отказом административного истца от требований.
Решением Ангарского городского суда Иркутской области от 24 июня 2022 года административный иск удовлетворен, предписание признано незаконным.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 6 сентября 2023 года решение суда отменено в части признания незаконными пунктов 1, 3, 5 - 27 предписания и принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. В остальной части решение суда оставлено без изменения.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18 января 2024 года апелляционное определение оставлено без изменения.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, администрация просит отменить апелляционное и кассационное определения и оставить в силе решение суда.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 1 июля 2024 года передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив административное дело, обсудив доводы кассационной жалобы и объяснения представителя администрации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о необходимости удовлетворения жалобы в части оспаривания пунктов 1, 17, 20, 23 и 26 предписания по следующим основаниям.
Согласно части 1 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматриваются административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
В пункте 1 оспариваемого предписания указано, что администрацией не создана и не организована деятельность муниципальной пожарной охраны, ее подготовка в области гражданской обороны и взаимодействие с другими видами пожарной охраны; не организовано тушение пожаров в районах проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ и в организациях, отнесенных в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, в военное время; не организовано заблаговременное создание запасов химических реагентов для тушения пожаров.
Федеральный закон от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне" определяет задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны.
В статье 2 названного закона закреплены основные задачи в области гражданской обороны, одной из которых является борьба с пожарами, возникшими при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов.
В пункте 14 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 года N 804, указано, что основными мероприятиями по гражданской обороне, осуществляемыми в целях решения задачи, связанной с борьбой с пожарами, возникшими при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, являются: создание необходимых противопожарных сил, их оснащение материально-техническими средствами и подготовка в области гражданской обороны; тушение пожаров в районах проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в военное время; тушение пожаров на объектах, отнесенных в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, в военное время.
В силу положений пункта 28 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления) к вопросам местного значения городского округа относятся организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.
В пункте 15 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом МЧС России от 14 ноября 2008 года N 687, перечислены основные мероприятия, которые планируются и осуществляются органами местного самоуправления в целях решения задач в области гражданской обороны. Так, мероприятиями по борьбе с пожарами, возникшими при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, являются: создание и организация деятельности муниципальной пожарной охраны, организация ее подготовки в области гражданской обороны и взаимодействия с другими видами пожарной охраны; организация тушения пожаров в районах проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ и в организациях, отнесенных в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, в военное время; заблаговременное создание запасов химических реагентов для тушения пожаров (подпункт 15.8).
Приведенные нормативные положения устанавливают общие полномочия органа местного самоуправления в области гражданской обороны, а также определяют действия при борьбе с пожарами, возникшими исключительно при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, что не было принято во внимание судами апелляционной и кассационной инстанций.
Вместе с тем согласно пункту 8.1 статьи 16.1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления создание муниципальной пожарной охраны является правом органа местного самоуправления городского округа.
Признавая незаконным пункт 1 предписания, суд первой инстанции принял во внимание положения федерального законодательства и пришел к обоснованному выводу о том, что на органы местного самоуправления не возложена обязанность по созданию муниципальной пожарной охраны. Следовательно, отсутствие такой службы на территории муниципального образования не образует нарушения.
Кроме того, судом первой инстанции учтено, что на территории Ангарского городского округа действует государственная противопожарная служба, в состав которой входят профессиональные спасательные службы по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ: подразделения "3 пожарно-спасательный отряд федеральной противопожарной службы" (г. Ангарск) ГУ МЧС России по Иркутской области, ОГБУ "Пожарно-спасательная служба Иркутской области" Пожарная часть N 107, ФГКУ "Специальное управление ФПС N 12 МЧС России".
Поскольку имелись правовые основания для удовлетворения требования администрации и признания незаконным пункта 1 предписания, решение суда в названной части следует признать правильным, у суда же апелляционной инстанции не было законных оснований для отмены решения Ангарского городского суда Иркутской области в данной части.
Согласно пунктам 17, 20, 23 и 26 оспариваемого предписания инженерно-техническое оборудование защитных сооружений гражданской обороны (далее также - ЗС ГО), расположенных по адресам: г. Ангарск, квартал А, дома 1, 2, 9, 11, находится в нерабочем состоянии: фильтровентиляционное оборудование в неисправном состоянии; не обеспечена сохранность защитных свойств входов, аварийных выходов, защитно-герметических и герметических дверей и ставен, противовзрывных устройств, герметизация и гидроизоляция всего сооружения, вентиляционной системы, системы отопления, системы энергоснабжения, системы водоснабжения; отсутствует возможность перевода защитного сооружения в любое время на эксплуатацию в режиме убежища.
В силу положений пункта 9 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 1999 года N 1309, органы местного самоуправления на соответствующей территории сохраняют существующие объекты гражданской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности к использованию.
Приказом МЧС России от 15 декабря 2002 года N 583 утверждены и введены в действие Правила эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, пунктом 2.1 которых установлено, что учет ЗС ГО ведется в федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, главных управлениях МЧС России по субъектам Российской Федерации и органах местного самоуправления, а также в организациях, имеющих на балансе ЗС ГО, в журнале учета ЗС ГО.
Из материалов дела видно, что распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 января 1999 года N 4-р переданы в муниципальную собственность Ангарского муниципального образования находящиеся в федеральной собственности объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения государственного унитарного предприятия "Ангарский электролизный химический комбинат", в том числе жилые дома и объекты благоустройства, расположенные в квартале А, дома 1, 2, 9, 11 (приложение N 2; далее также - спорные дома).
В ведомости передачи жилых зданий, в том числе нежилых встроенных помещений, находящихся на балансе жилищно-коммунального управления названного предприятия, спорные дома указаны, но нет сведений, что они передаются вместе с нежилыми помещениями, как и нет данных о передаче защитных сооружений гражданской обороны.
Муниципальное казенное учреждение "Служба по решению вопросов гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций" в сообщениях от 10 мая 2018 года в адрес территориального управления Росимущества в Иркутской области, Республике Бурятия и Забайкальском крае и от 3 марта 2020 года в адрес врио начальника ГУ МЧС России по Иркутской области направило информацию о наличии в подвалах спорных домов защитных сооружений, которые не передавались в качестве объектов гражданской обороны по акту приема-передачи, как и документы на них.
Согласно актам инвентаризации и оценки содержания и использования защитных сооружений гражданской обороны (убежищ), утвержденным 11 октября 2018 года первым заместителем мэра Ангарского городского округа, председателем инвентаризационной комиссии, расположенные в спорных домах убежища с инвентаризационными номерами А/59-38, А/90-38, А/91-38, А/60-38 приняты в эксплуатацию в 1985, 1986 годах ФГУП "Ангарский электролизный химический комбинат", вид их собственности не установлен, на балансе территориального управления Росимущества в Иркутской области, Республике Бурятия и Забайкальском крае убежища не числятся, не используются, документация ЗС ГО отсутствует, в технических паспортах на жилые дома в целом имеются поэтажные планы и экспликации, где эти объекты обозначены как спецподвалы.
В справке от 7 июня 2021 года, выданной комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации, указано, что защитные сооружения гражданской обороны в составе муниципальной собственности не зарегистрированы.
Признавая незаконными пункты 17, 20, 23 и 26 предписания, суд первой инстанции указал, что административным ответчиком не представлено доказательств, подтверждающих нахождение у администрации на основании какого-либо права ЗС ГО, расположенных в подвальных помещениях четырех многоквартирных домов, а также сослался на отсутствие паспортов сооружений, иной технической документации, свидетельствующих о статусе нежилых помещений как защитных сооружений гражданской обороны.
Отменяя в этой части решение суда и принимая новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции, с которым согласилась судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции, счел, что у Главного управления МЧС России по Иркутской области имелись основания отнести подвалы в спорных домах к защитным сооружениям гражданской обороны, находящимся в муниципальной собственности Ангарского городского округа, сославшись на распоряжение Правительства Российской Федерации от 4 января 1999 года N 4-р, журнал учета защитных сооружений гражданской обороны и акты инвентаризации от 11 октября 2018 года.
Между тем суд апелляционной инстанции паспорта защитных сооружений и техническую документацию к ним не истребовал, не привел доказательств, опровергающих утверждения административного истца о том, что ЗС ГО в распоряжении Правительства Российской Федерации от 4 января 1999 года N 4-р не указаны и в муниципальную собственность не передавались.
Также судом апелляционной инстанции не учтено, что достоверные сведения о недвижимом имуществе и о зарегистрированных правах на него содержатся в Едином государственном реестре недвижимости (часть 2 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости"). Согласно справкам Росреестра по состоянию на 17 декабря 2021 года сведения о защитных сооружениях гражданской обороны по спорным адресам отсутствуют.
В кассационной жалобе администрация ссылается на полученные от МКУ "Служба по решению вопросов гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций" копии паспортов убежищ N А/59-38, А/60-38 от 8 августа 2003 года, содержащие записи о том, что эти убежища принадлежат и находятся в эксплуатации цеха связи и ремонтно-строительного цеха Ангарского электролизного химического комбината. Указанный довод административным ответчиком не опровергнут.
Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлены требования к принимаемому судебному решению, которое должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176).
Такое правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административных дел (пункт 3 статьи 3 названного кодекса), не позволяет принимать произвольные и немотивированные судебные акты без учета всех доводов, приведенных сторонами судебного разбирательства.
В силу части 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 24 постановления от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" разъяснил, что доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда. Указанный принцип выражается в принятии предусмотренных названным кодексом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела.
Поскольку судом апелляционной инстанции не применены нормы материального права, подлежащие применению к возникшим правоотношениям, что повлекло неполное установление юридически значимых обстоятельств, вывод о правомерности пунктов 17, 20, 23, 26 предписания является преждевременным.
Кассационный суд допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм права не устранил.
С учетом характера допущенных судами апелляционной и кассационной инстанций существенных нарушений норм материального и процессуального права принятые ими судебные акты подлежат отмене в части признания законным пункта 1 предписания с оставлением в указанной части в силе решения суда первой инстанции, а также эти судебные акты подлежат отмене в части признания законными пунктов 17, 20, 23, 26 предписания с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 6 сентября 2023 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18 января 2024 года в части признания законным пункта 1 предписания отменить, оставить в силе в данной части решение Ангарского городского суда Иркутской области от 24 июня 2022 года.
Обжалуемые судебные акты в части признания законными пунктов 17, 20, 23 и 26 предписания отменить, в указанной части направить административное дело на новое апелляционное рассмотрение в Иркутский областной суд.
В остальной части апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 6 сентября 2023 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18 января 2024 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Ангарского городского округа - без удовлетворения.