ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 июня 2023 г. N 37-КАД23-1-К1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Масаловой Татьяны Ивановны, Масалова Александра Александровича, Масаловой Арины Александровны, Фролова Сергея Ивановича, Ставцева Алексея Александровича, Ставцевой Оксаны Владимировны, Рыкова Юрия Федоровича, Рыковой Олеси Анатольевны и Митряевой Маргариты Анатольевны на решение Советского районного суда города Орла от 26 ноября 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Орловского областного суда от 27 апреля 2022 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 31 октября 2022 года по делу N 2-1109/2021 по административному исковому заявлению Масаловой Т.И., Масалова А.А., Масаловой А.А., Фролова С.И., Ставцева А.А., Ставцевой О.В., Рыкова Ю.Ф., Рыковой О.А. и Митряевой М.А. (далее также - административные истцы) к муниципальному образованию "город Орел" в лице администрации города Орла (далее - администрация города Орла), муниципальному казенному учреждению "Управление коммунальным хозяйством города Орла" (далее - МКУ "УКХ города Орла"), муниципальному бюджетному учреждению дополнительного образования "Городской спортивно-оздоровительный центр" (далее - МБУ ДО "Городской спортивно-оздоровительный центр") о признании бездействия незаконным, о понуждении совершить действия.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения Рыковой О.А., поддержавшей доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
административные истцы, являющиеся собственниками индивидуальных жилых домов < ... > , расположенных в городе < ... > по улице < ... > , обратились в суд с административным иском о признании незаконным бездействия администрации города Орла, выразившегося в непринятии мер по надлежащему содержанию участков дорог от улицы Пожарского в городе Орле до дома 59 по улице Колпакчи; о возложении обязанности на администрацию города Орла определить состав и виды дорожных работ на автомобильных дорогах от улицы Пожарского в городе Орле до дома 59 по улице Колпакчи, после чего организовать на указанных дорогах проведение установленного вида ремонта с целью приведения дорожного покрытия в соответствие с нормативными требованиями к эксплуатационному состоянию автомобильных дорог, на МКУ "УКХ города Орла" - организовать на названных автомобильных дорогах проведение ремонта; о возложении на администрацию города Орла обязанности часть дороги от дома 61 до дома 59 по улице Колпакчи оборудовать асфальтным покрытием, в течение двух месяцев со дня вступления судебного решения в законную силу обустроить тротуар или пешеходную дорожку, установить стационарное искусственное освещение на проезжей части по улице Колпакчи города Орла от дома 61 до дома 59; о возложении на МБУ ДО "Городской спортивно-оздоровительный центр" обязанности установить ограждающую сетку на спортивной площадке высотой не менее 6 метров либо иным способом устранить попадание спортивного оборудования на территорию домовладения 59 по улице Колпакчи в городе Орле, установить на спортивной площадке урны, осветительное оборудование; о возложении на администрацию города Орла обязанности оборудовать площадку для сбора отходов на территории улицы Колпакчи в районе дома 59а в соответствии с требованиями природоохранного и санитарного законодательства; о возложении на администрацию города Орла и МКУ "УКХ города Орла" обязанности определить вид, состав дорожных работ и провести данные работы по обустройству улицы Колпакчи до дома 61 асфальтовым покрытием, поскольку часть улицы, проходящая в районе домовладений истцов, такого покрытия не имеет.
В обоснование заявленных требований административные истцы ссылались на то, что автомобильная дорога на улице Колпакчи города Орла, ведущая к их домовладениям, необходимого покрытия не имеет, бордюрами и тротуаром для пешеходов не оборудована, на ней отсутствует освещение, в связи с чем пользоваться дорогой небезопасно. Сбор и вывоз твердых бытовых отходов со спорной территории не организованы, контейнерная площадка в районе жилых домов истцов не оборудована для сбора мусора, включая крупногабаритный. Спортивная площадка МБУ ДО "Городской спортивно-оздоровительный центр", расположенная по адресу: город Орел, улица Пожарная, 27, не оснащена пешеходной дорожкой, не освещена, должным образом не огорожена.
Решением Советского районного суда города Орла от 26 ноября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Орловского областного суда от 27 апреля 2022 года, административное исковое заявление, рассмотренное в порядке гражданского судопроизводства, удовлетворено частично. На администрацию города Орла возложена обязанность организовать установку линии электроосвещения от дома 63 до дома 59 по улице Колпакчи города Орла. В остальной части заявленные требования оставлены без удовлетворения.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 31 октября 2022 года судебные акты нижестоящих судов оставлены без изменения.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, административные истцы просят принятые по делу судебные акты в части отказа в удовлетворении требований отменить, административный иск удовлетворить в полном объеме.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 18 мая 2023 года передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив административное дело, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о необходимости ее частичного удовлетворения по следующим основаниям.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части организации деятельности по сбору, вывозу и размещению твердых коммунальных отходов на спорной территории, надлежащей организации функционирования общественной спортивной площадки, суды обоснованно указали на отсутствие нарушений положений Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", а также иных нормативных актов, регулирующих спорные отношения.
Вместе с тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации выводы судов о надлежащей организации органом местного самоуправления дорожной деятельности в отношении автомобильной дороги местного значения, об отсутствии нарушения прав административных истцов в указанной части считает основанными на неправильном применении норм материального и процессуального права.
Согласно части 1 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматриваются административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
По правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании бездействия органа местного самоуправления суд проверяет законность бездействия в отношении лица, которое является административным истцом. При этом суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и в полном объеме выясняет обстоятельства дела, проверяет нарушены: ли права, свободы и законные интересы административного истца, а также соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для допущенного оспоренного бездействия (часть 8, пункт 1 и подпункт "в" пункта 3 части 9 статьи 226).
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 17 постановления от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснил, что при осуществлении проверки решений, действий (бездействия) судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом, при этом следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. В связи с этим необходимо проверять, исполнена ли органом, наделенным публичными полномочиями, при допущенном оспариваемом бездействии обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств.
Из материалов дела усматривается, что в реестр муниципального имущества города Орла под номером 347458 включена часть автомобильной дороги протяженностью 370 метров, в том числе с твердым покрытием 140 метров, которая передана в оперативное управление МКУ "УКХ города Орла".
В соответствии с картой планируемого размещения автомобильных дорог Генерального плана городского округа "город Орел", в редакции решения Орловского городского Совета народных депутатов от 28 января 2021 года N 7/0069-ГС, улица Колпакчи отнесена к категории улиц в жилой застройке, профиль улицы не установлен.
При обращении в суд с иском административные истцы ссылались на нарушение их прав допущенным администрацией города Орла и МКУ "УКХ города Орла" бездействием, выразившимся в неисполнении обязанности по содержанию дороги, в связи с чем просили возложить на административных ответчиков обязанность привести дорогу общего пользования в пригодное для эксплуатации состояние, обеспечивающее безопасность дорожного движения.
Следовательно, дело по иску гражданина об оспаривании бездействия органа местного самоуправления по осуществлению публичных полномочий в области дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения и обеспечению безопасности дорожного движения в силу приведенных выше норм подлежало рассмотрению в порядке административного судопроизводства.
По общему правилу процессуального законодательства суд принимает решение по заявленным требованиям (часть 3 статьи 196 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Обращаясь в суд, административные истцы помимо требований о ремонте автомобильной дороги просили организовать подъезд к ряду домовладений, фактически ставя вопрос об изменении данных о протяженности автомобильной дороги, включенной в реестр муниципального имущества и автомобильных дорог общего пользования местного значения, и устранении препятствий в пользовании дорогой.
Между тем, как следует из содержания оспариваемых судебных актов, указанные требования фактически судами не разрешены, что явилось следствием неправильного определения вида судопроизводства.
В Российской Федерации каждый гражданин имеет право на охрану жизни, здоровья, имущества, на беспрепятственный доступ к объектам транспортной, социальной и иной инфраструктуры, на безопасные условия движения по дорогам Российской Федерации. Этому праву соответствует возложенная федеральными законами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами обязанность органа местного самоуправления обеспечить его реализацию.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ) автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) (пункт 1); ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги (пункт 11); содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (пункт 12).
Согласно пункту 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 1 статьи 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся: осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на ней; утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения.
Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления (часть 3 статьи 15 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ).
Владельцем автомобильных дорог признается местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наряду с другими субъектами, указанными в пункте 7 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ.
Ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения; соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти (пункт 1 статьи 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения").
Уставом города Орла установлено, что муниципальное образование "город Орел" наделено статусом городского округа (часть 1 статьи 1).
Как следует из искового заявления, поводом для обращения заявителей в суд послужило нарушение их права на безопасность дорожного движения бездействием администрации муниципального образования, выразившимся в ненадлежащем содержании конкретного участка дороги по улице Колпакчи в городе Орле.
Обоснованность утверждения истцов о ненадлежащем состоянии дороги подтверждается актами обследования дороги от 18 мая, от 23 ноября и от 22 октября 2021 года, согласно которым автомобильная дорога улицы Колпакчи города Орла требует капитального ремонта, не оборудована тротуаром или пешеходными дорожками, часть проезжей части не имеет твердого покрытия, не обозначена дорожными знаками и не огорожена.
Однако из судебных актов не следует, что суды выясняли, каким образом несоответствие дороги установленным требованиям нормативных актов нарушает права истцов, пригодна ли дорога для движения транспортных средств, какие меры принимались администрацией городского округа по обеспечению безопасности дорожного движения на спорном участке муниципальной дороги.
Рассматривая требования истцов, суды в нарушение положений частей 8, 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не учли, что обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего дела, касающиеся вопросов выполнения собственником спорной дороги обязанности по надлежащей организации дорожной деятельности на улице Колпакчи, по обеспечению для проживающих на ней граждан доступа к объектам социальной, инженерной и иной инфраструктуры, а также доступа к домовладениям специальных служб в случае возникновения чрезвычайной ситуации, подлежали доказыванию административным ответчиком. Мотивы, по которым суды отказали в удовлетворении требований административного истца в данной части, в оспариваемых судебных актах не приведены.
Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлены требования к принимаемому судебному решению, которое должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176).
Из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не соответствуют. Допущенные судами существенные нарушения норм материального и процессуального права повлияли на исход административного дела, что привело к вынесению незаконных судебных актов.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Советского районного суда города Орла от 26 ноября 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Орловского областного суда от 27 апреля 2022 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 31 октября 2022 года в части отказа в удовлетворении требований административных истцов о возложении на административных ответчиков обязанности осуществить ремонт дороги местного значения, организовать подъезд к домовладениям заявителей, устранить препятствия в пользовании дорогой местного значения и привести ее в соответствие с нормативными требованиями отменить. Административное дело в указанной части направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции в порядке административного судопроизводства.
В остальной части судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу Масаловой Т.И., Масалова А.А., Масаловой А.А., Фролова С.И., Ставцева А.А., Ставцевой О.В., Рыкова Ю.Ф., Рыковой О.А. и Митряевой М.А. - без удовлетворения.