ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 30 марта 2022 г. N 41-КАД22-1-К4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Николаевой О.В. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области на решение Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 15 сентября 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 14 декабря 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 8 апреля 2021 г. по административному делу N 2а-3332/2020 по административному исковому заявлению Ростовского межрайонного природоохранного прокурора к министерству жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области о признании незаконным бездействия.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области Демченко Л.Ю., поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области (далее также - Министерство) от 15 марта 2012 г. N 38 утвержден представленный заявителем ОАО "ПО Водоканал г. Ростов-на-Дону" проект "Зоны санитарной охраны ВНС первого подъема N 1, 2, 3 ОАО "ПО водоканал г. Ростов-на-Дону" водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового назначения, балансодержателем которого является муниципальное учреждение "Управление водопроводно-канализационного хозяйства" г. Ростов-на-Дону, арендатором - ОАО "ПО Водоканал г. Ростов-на-Дону", расположенного в восточной части г. Ростов-на-Дону п. Александровка (далее - Приказ от 15 марта 2012 г. N 38), пунктом 2 которого установлены границы и режим использования территории зон санитарной охраны ВНС первого подъема N 1, 2 и 3 в текстовом описании;
приказом Министерства от 14 июня 2012 г. N 82 утвержден представленный заявителем ОАО "ПО Водоканал г. Ростов-на-Дону" проект "Строительство водопроводных очистных сооружений в северо-западной части г. Ростова-на-Дону с водозаборными сооружениями в районе х. Дугино "Зоны санитарной охраны источника водоснабжения населения г. Ростова-на-Дону (р. Дон в районе хутора Дугино)" (далее - Приказ от 14 июня 2012 г. N 82), пунктом 2 которого установлены границы и режим использования территории зон санитарной охраны водозабора в текстовом описании;
приказом Министерства от 15 ноября 2016 г. N 149 утвержден представленный заявителем ОАО "Исток" проект "Организация зоны санитарной охраны существующего водозабора из поверхностного источника водоснабжения г. Каменск-Шахтинского" (далее - Приказ от 15 ноября 2016 г. N 149), пунктом 2 которого установлены границы и режим использования территории зон санитарной охраны водозабора в текстовом описании;
приказом Министерства от 7 февраля 2017 г. N 16 утвержден представленный заявителем ЗАО "Марьевское" "Проект организации зоны санитарной охраны (ЗСО) подземного источника водоснабжения ЗАО "Марьевское" в х. Еритовка Миллеровского района Ростовской области" (далее - Приказ от 7 февраля 2017 г. N 16), пунктом 2 которого установлены границы и режим использования зон санитарной охраны водозабора - скважины N 557 в х. Еритовка Миллеровского района в текстовом описании;
приказом Министерства от 7 февраля 2017 г. N 17 утвержден представленный заявителем ЗАО "Марьевское" "Проект организации зоны санитарной охраны (ЗСО) подземного источника водоснабжения ЗАО "Марьевское" в х. Хмызов Миллеровского района Ростовской области" (далее - Приказ от 7 февраля 2017 г. N 17), пунктом 2 которого установлены границы и режим использования территории зон санитарной охраны водозабора - скважин N 5645, 3779 в х. Хмызов Миллеровского района в текстовом описании;
приказом Министерства от 10 октября 2017 г. N 160 утвержден представленный заявителем АО "Алюминий Металлург Рус" проект "Зоны санитарной охраны водозабора Левобережный II Белокалитвинского месторождения подземных вод" для берегового инфильтрационного водозабора из 12 скважин, расположенного по адресу: Ростовская область, г. Белая Калитва, ул. Горького, 152 А" (далее - Приказ от 10 октября 2017 г. N 160), пунктом 2 которого установлены границы и режим использования территории зон санитарной охраны водозабора в текстовом описании;
приказом Министерства от 3 августа 2018 г. N 132 утвержден представленный заявителем ООО "Ростовгипрошахт" проект "Организация зоны санитарной охраны поверхностного источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения из реки Дон в районе ст. Старочеркасской (1 водозабор)" по объекту: "Строительство системы водоснабжения аэропортового комплекса "Южный" и прилегающих населенных пунктов, 2 этап "Строительство водозабора мощностью 150 тыс. м3/сут. и водовода речной воды от водозабора до водопроводных очистных сооружений в ст. Мишкинская" (далее - Приказ от 3 августа 2018 г. N 132), пунктом 2 которого установлены границы и режим использования территории зон санитарной охраны водозабора в текстовом описании.
Пунктом 3 Приказа от 15 ноября 2016 г. N 149, пунктом 3 Приказа от 7 февраля 2017 г. N 16, пунктом 3 Приказа от 7 февраля 2017 г. N 17, пунктом 3 Приказа от 10 октября 2017 г. N 160 и пунктом 3 Приказа от 3 августа 2018 г. N 132 управлению развития коммунального комплекса поручено направить названные приказы в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области (далее - орган регистрации прав).
Ростовский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с требованием о признании незаконным бездействия Министерства, выразившегося в ненаправлении в орган регистрации прав документов (содержащихся в них сведений) с приложением подготовленных в электронной форме графического описания местоположения границ зон санитарной охраны, перечня координат характерных точек границ таких зон для внесения в Единый государственный реестр недвижимости (далее также - ЕГРН) сведений об установлении границ зон санитарной охраны, утвержденных приказами Министерства от 15 марта 2012 г. N 38, от 14 июня 2012 г. N 82, от 15 ноября 2016 г. N 149, от 7 февраля 2017 г. N 16, от 7 февраля 2017 г. N 17, от 10 октября 2017 г. N 160 и от 3 августа 2018 г. N 132. Также просил возложить на Министерство обязанность в течение 3-х месяцев со дня вступления решения суда в законную силу направить в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) с приложением подготовленных в электронной форме в соответствии со статьей 32 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее также - Закон N 218-ФЗ) графического описания местоположения границ утвержденных поименованными приказами зон санитарной охраны, перечня координат характерных точек границ таких зон для внесения в ЕГРН сведений об установлении данных границ зон санитарной охраны.
Требования мотивированы тем, что Министерством в нарушение частей 1, 18.1, 20.1 статьи 32 Закона N 218-ФЗ не направлены в орган регистрации прав сведения об утвержденных границах 7 зон санитарной охраны водных объектов, используемых на территории области для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Отсутствие в ЕГРН сведений о границах зон санитарной охраны источников водоснабжения создает реальную угрозу нарушения прав граждан на благоприятную окружающую среду, санитарно-эпидемиологическое благополучие, а также нарушения специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности в границах зон санитарной охраны.
Решением Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 15 сентября 2020 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 14 декабря 2020 г. и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 8 апреля 2021 г., административное исковое заявление удовлетворено.
В кассационной жалобе, поданной в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, министерство жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области, полагая, что судами допущено существенное нарушение норм материального права, просит отменить указанные судебные акты и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2021 г. Министерству восстановлен пропущенный процессуальный срок подачи кассационной жалобы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации и в тот же день дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2021 г. кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.
Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" отношения, возникающие в связи с осуществлением на территории Российской Федерации государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной регистрации, государственного кадастрового учета недвижимого имущества, подлежащего такому учету, а также ведением Единого государственного реестра недвижимости и предоставлением сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, регулируются положениями этого федерального закона.
Единый государственный реестр недвижимости представляет собой свод достоверных систематизированных сведений в текстовой форме (семантические сведения) и графической форме (графические сведения) и состоит, в том числе, из реестра сведений о границах зон с особыми условиями использования территорий (пункт 3 части 2 статьи 7 Закона N 218-ФЗ).
Как следует из пункта 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, к зонам с особыми условиями использования территорий относятся в том числе зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
Абзацем вторым пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено, что зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации.
Данные предписания корреспондируют положениям главы XIX "Зоны с особыми условиями использования территорий" Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), введенной в действие пунктом 19 статьи 9 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 342-ФЗ). Пункт 19 статьи 9 Закона N 342-ФЗ вступил в силу со дня официального опубликования этого федерального закона - 4 августа 2018 г.
Пунктом 10 статьи 106 ЗК РФ определено, что обязательным приложением к решению об установлении зоны с особыми условиями использования территории, а также к решению об изменении зоны с особыми условиями использования территории, предусматривающему изменение границ данной зоны, являются сведения о границах данной зоны, которые должны содержать графическое описание местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Форма графического описания местоположения границ зоны с особыми условиями использования территории, требования к точности определения координат характерных точек границ зоны с особыми условиями использования территории, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.
Подготовка предусмотренных пунктом 10 статьи 106 ЗК РФ сведений о границах зоны с особыми условиями использования территории обеспечивается собственниками зданий, сооружений, в связи с размещением которых устанавливаются или изменяются соответствующие зоны (концессионером, частным партнером в период действия концессионного соглашения, соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, предметом которых является эксплуатация (использование) таких здания, сооружения, если иное не предусмотрено указанными соглашениями), иным правообладателем таких здания, сооружения, если данная обязанность предусмотрена документом, на основании которого им осуществляются владение и (или) пользование такими зданием, сооружением, застройщиками в случае установления зоны с особыми условиями использования территории в связи с размещением планируемого к строительству объекта, а при отсутствии правообладателей, застройщиков или в случае установления зон с особыми условиями использования территорий по основаниям, не связанным с размещением зданий, сооружений, - органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об установлении, изменении, о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории, органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными на установление границ зоны с особыми условиями использования территории, возникающей в силу федерального закона (пункт 11 статья 106 поименованного кодекса).
Согласно части 16 статьи 26 Закона N 342-ФЗ (в редакции, действовавшей до 1 июля 2021 г.) до 1 января 2022 г. установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий (за исключением случаев, если до 1 декабря 2019 г. Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 ЗК РФ (в редакции этого федерального закона) утверждено положение о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида) подлежало осуществлению в порядке, установленном до дня официального опубликования поименованного федерального закона (4 августа 2018 г.), с учетом особенностей, установленных частями 16.1 - 16.3 данной статьи.
В данном случае зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственного водоснабжения, утвержденные приказами Министерства от 15 марта 2012 г. N 38, от 14 июня 2012 г. N 82, от 15 ноября 2016 г. N 149, от 7 февраля 2017 г. N 16, 17, от 10 октября 2017 г. N 160 и от 3 августа 2018 г. N 132, в силу части 16 статьи 26 Закона N 342-ФЗ считаются установленными. Однако перечисленные приказы не содержат графического описания местоположения утвержденных границ зон санитарной охраны и перечня координат характерных точек этих границ, определенных с точностью, не ниже точности картографической основы Единого государственного реестра недвижимости наиболее крупного масштаба, созданной на территорию кадастрового квартала, в котором расположена граница, соответствующих требованиям, установленным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 23 ноября 2018 г. N 650 "Об установлении формы графического описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, формы текстового описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, требований к точности определения координат характерных точек границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, формату электронного документа, содержащего сведения о границах населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, и о признании утратившими силу приказов Минэкономразвития России от 23 марта 2016 г. N 163 и от 4 мая 2018 г. N 236".
В соответствии с частью 12 статьи 26 Федерального закона N 342-ФЗ (в редакции, действовавшей до 1 июля 2021 г.) указанный в пункте 11 статьи 106 ЗК РФ (в редакции данного федерального закона) правообладатель зданий, сооружений, в связи с размещением которых до 1 января 2022 г. установлена зона с особыми условиями использования территории, а при отсутствии такого правообладателя или в случае установления зоны с особыми условиями использования территории по основаниям, не связанным с размещением объекта капитального строительства, органы государственной власти или органы местного самоуправления, принявшие до 1 января 2022 г. решение об установлении зоны с особыми условиями использования территории, либо органы государственной власти или органы местного самоуправления, уполномоченные на установление границ зоны с особыми условиями использования территории, возникающей в силу федерального закона, направляют в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, документы, необходимые для внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории либо внесения изменений в сведения о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости, в целях обеспечения внесения данных сведений в Единый государственный реестр недвижимости в срок не позднее 1 января 2025 г.
Анализ приведенных правовых норм земельного законодательства, в том числе его переходных положений, позволяет сделать вывод, что сведения о границах зоны с особыми условиями использования территории, установленной решением исполнительного органа государственной власти, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения, которые должны содержать графическое описание местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения ЕГРН, должны быть направлены в орган регистрации прав вместе с документами, необходимыми для внесения сведений о такой зоне, в срок не позднее 1 января 2025 г.
Федеральным законом от 30 декабря 2021 г. N 447-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" срок внесения сведений о границах зон с особыми условиями использования территории, которые должны содержать графическое описание местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения ЕГРН, продлен до 1 января 2028 г.
При признании незаконным бездействия административного ответчика судом первой инстанции не было учтено переходное правовое регулирование, установленное Законом N 342-ФЗ, и отсутствие в распоряжении Министерства графического описания местоположения границ зон санитарной охраны и перечня координат характерных точек границ этих зон, утвержденных приказами от 15 марта 2012 г. N 38, от 14 июня 2012 г. N 82, от 15 ноября 2016 г. N 149, от 7 февраля 2017 г. N 16, 17, от 10 октября 2017 г. N 160 и от 3 августа 2018 г. N 132, что, как следствие, привело к неправильному применению норм материального права.
Согласно части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.
Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" разъяснено, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Решение Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 15 сентября 2020 г. приведенным требованиям не соответствует.
Допущенные районным судом при принятии решения нарушения судами апелляционной и кассационной инстанций устранены не были.
Тем самым судами допущено существенное нарушение норм материального права, повлиявшее на исход административного дела, в связи с чем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает необходимым обжалуемые судебные акты отменить и, не передавая административное дело на новое рассмотрение, принять по нему новое решение об отказе в удовлетворении требований Ростовского межрайонного природоохранного прокурора.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 15 сентября 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 14 декабря 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 8 апреля 2021 г. отменить, принять по делу новое решение.
В удовлетворении административного искового заявления Ростовского межрайонного природоохранного прокурора к министерству жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в ненаправлении в орган регистрации прав документов (содержащихся в них сведений) с приложением подготовленных в электронной форме графического описания местоположения границ зон санитарной охраны, перечня координат характерных точек границ таких зон для внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений об установлении границ зон санитарной охраны, возложении обязанности направить указанные документы с соответствующими приложениями - отказать.