ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 ноября 2024 г. N 35-КАД24-4-К2
Судья Верховного Суда Российской Федерации Калинина Л.А., изучив по материалам истребованного дела кассационную жалобу Министерства финансов Тверской области на кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 25 апреля 2024 г. по административному делу N 3а-12/2023 по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Россети "Центр" о признании не действующими в части приказов Главного управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области от 29 декабря 2017 г. N 590-нп "О долгосрочных параметрах на услуги по передаче электрической энергии для филиала ПАО "МРСК Центра" - "Тверьэнерго" на период 2018 - 2022 годы" и от 29 декабря 2021 г. N 573-нп "О единых (котловых) тарифах на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые на территории Тверской области потребителям на 2022 год",
установила:
приказом Главного управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области от 29 декабря 2017 г. N 590-нп "О долгосрочных параметрах на услуги по передаче электрической энергии для филиала ПАО "МРСК Центра" - "Тверьэнерго" на период 2018-2022 год" (далее - приказ от 29 декабря 2021 г. N 572-нп) утверждены долгосрочные параметры регулирования филиала общества на 2018-2022 года, величина необходимой валовой выручки без учета оплаты потерь филиала общества на 2022 год определена в размере 5 792 713 140 рублей;
приказом Главного управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области от 29 декабря 2021 г. N 573-нп "О единых (котловых) тарифах на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые на территории Тверской области потребителям на 2022 год" (далее - приказ от 29 декабря 2021 г. N 573-нп) величина необходимой валовой выручки филиала определена в размере 5 792 713 140 рублей.
Публичное акционерное общество "Россети "Центр" филиал "Тверьэнерго" (ПАО "Россети "Центр" - "Тверьэнерго") обратилось в Тверской областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими в части поименованных выше приказов Главного управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области.
Решением Тверского областного суда от 21 февраля 2023 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 мая 2023 г. административные исковые требования удовлетворены, признаны недействующими с даты принятия:
- приказ Главного управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области от 29 декабря 2017 г. N 590-нп в части установления необходимой валовой выручки филиала ПАО "Россети "Центр" - "Тверьэнерго" без учета оплаты потерь, учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в Тверской области на 2022 год, в размере 5 792 713,14 тыс. руб. (приложение 2 к приказу);
- приказ Главного управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области от 29 декабря 2021 г. N 573-нп в части установления одноставочных и двуставочных единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Тверской области, поставляемой прочим потребителям, на 2022 год (строки 1 - 1.2 таблицы приложения к приказу) в части установления необходимой валовой выручки филиала ПАО "Россети "Центр" - "Тверьэнерго" - 5 792 713,14 тыс. руб. (строка 1).
Министерство финансов Тверской области обратилось во Второй кассационный суд общей юрисдикции с кассационной жалобой на решение Тверского областного суда от 21 февраля 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 мая 2023 г.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 25 апреля 2024 г. кассационная жалоба Министерства финансов Тверской области оставлена без рассмотрения по существу.
В кассационной жалобе, адресованной Верховному Суду Российской Федерации, Министерство финансов Тверской области просит кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 25 апреля 2024 г. отменить, как принятое с нарушением норм процессуального закона, дело направить на рассмотрение в суд кассационной инстанции; ссылаясь на материально-правовую заинтересованность по делу, настаивает на том, что оно должно быть привлечено к участию в деле в качестве заинтересованного лица, однако судом не привлечено, вследствие чего министерство было лишено права процессуальной возможности как повлиять на исход дела, заявив соответствующие возражения, так и обжаловать принятые по делу судебные акты, поскольку не располагало сведениями о них; между тем именно в рамках дела о признании нормативного правового акта недействующим устанавливаются обстоятельства, связанные со сроками, механизмом возврата накопленных выпадающих доходов субъекта регулирования, что имеет существенное значение при рассмотрении спора о взыскании убытков, в том числе в части течения срока исковой давности.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 23 августа 2024 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, и определением от 14 октября 2024 г. передано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации для рассмотрения судьей единолично без проведения судебного заседания.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
По результатам единоличного рассмотрения материалов истребованного дела не усматривается обстоятельств для отмены обжалуемого определения Судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 25 апреля 2024 г. об оставлении без рассмотрения по существу кассационной жалобы Министерства финансов Тверской области.
Разрешая вопрос о наличии оснований для принятия кассационной жалобы к рассмотрению судом кассационной инстанции и выясняя в связи с этим вопрос о том, имеет ли право на обращение в суд кассационной инстанции лицо, подавшее кассационную жалобу, руководствуясь частью 1 статьи 321, пунктом 6 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пунктами 2 и 7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 г. N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции", суд кассационной инстанции правомерно посчитал поданную Министерством финансов Тверской области жалобу неприемлемой к рассмотрению судом кассационной инстанции, отмечая, что наличие у лица, не участвовавшего в деле заинтересованности в исходе дела само по себе не наделяет его правом на обжалование судебного акта. В обжалуемых судебных актах вопрос о правах Министерства финансов Тверской области не разрешался, какие-либо обязанности судом на министерство не возлагались. Права, свободы и законные интересы министерства вступившими в законную силу судебными актами не нарушаются.
Выводы суда кассационной инстанции в полной мере отвечают требованиям законности и обоснованности судебного акта.
Согласно статье 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации задачами административного судопроизводства являются обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений; защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункты 1, 2, 3, 4, 5).
Право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных Кодексом и другими федеральными законами, законодатель гарантирует каждому (статья 4 названного Кодекса).
Под заинтересованным лицом процессуальным законом понимается лицо, права, обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела. Заинтересованные лица вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по инициативе суда (части 1, 2, 3 статьи 47 кодекса).
Как видно из материалов истребованного дела, ни на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству, когда разрешался вопрос о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, ни на стадии непосредственного судебного разбирательства стороны по делу ходатайств о привлечении к участию в настоящем деле Министерства финансов Тверской области в качестве заинтересованного лица не заявляли.
Исходя из предмета спора оснований для привлечения Министерства финансов Тверской области к участию в деле по инициативе суда не имелось.
Как видно, предметом судебного разбирательства является оспаривание нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.
Указанная категория дел рассматривается по правилам Кодекса административного судопроизводства с особенностями, предусмотренными главой 21 этого Кодекса.
Согласно статье 208 Кодекса с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1).
С заявлением об оспаривании нормативного правового акта может обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 3).
В административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны сведения, перечисленные в статье 209 Кодекса, в том числе о применении оспариваемого нормативного правового акта к административному истцу или о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых этим актом; сведения о нарушениях прав, свобод и законных интересах лица, обратившегося в суд, а при подаче такого заявления организациями и лицами, указанными в частях 2, 3 и 4 статьи 208 Кодекса, о нарушениях прав и законных интересов иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, или существующей реальной угрозы их нарушения.
Судья отказывает в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 128 Кодекса.
Судья возвращает административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим по основаниям, предусмотренным пунктами 2 - 7 части статьи 129 Кодекса.
Согласно части 1 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вступившие в законную силу судебные акты могут быть обжалованы в порядке, установленном главой 35 данного кодекса, в суд кассационной инстанции лицами, участвующими в деле, и другими лицами, если их права, свободы и законные интересы нарушены судебными актами.
Пунктом 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что в случае, когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспариваются другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения суда в суд кассационной инстанции (абзац седьмой).
Изложенное дает основу для вывода о том, что правом на подачу кассационной жалобы по делу об оспаривании нормативного правового акта или его части имеют лица, в случае, если в отношении этих лиц был применен этот акт, а также, если эти лица являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы, в том числе, если принятый нормативный правовой акт нарушает их компетенцию.
Обращаясь в суд кассационной инстанции с кассационной жалобой, Министерство финансов Тверской области, таких сведений не указало.
Из материалов по истребованному делу по кассационной жалобе, со всей очевидностью следует, что Министерство финансов Тверской области, будучи, исполнительным органом Тверской области специальной компетенции, осуществляя проведение на территории Тверской области единой финансовой, бюджетной, кредитной и налоговой политики, осуществляя межотраслевое управление и координируя деятельность в указанных сферах иных исполнительных органов Тверской области, государственных органов Тверской области и государственных учреждений Тверской области, не является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми актами.
Оспариваемые нормативные правовые акты приняты в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике", приказом ФСТ России от 18 марта 2015 г. N 421-э "Об утверждении Методических указаний по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением сравнения аналогов и внесении изменений в приказы ФСТ России от 17 февраля 2012 г. N 98-э и от 30 марта 2012 г. N 228-э" приказом ФСТ России, и таким образом, имеют целевую направленность.
Принятие оспариваемых нормативных правовых актов, входит в компетенцию Главного управления "региональная энергетическая комиссия" Тверской области, осуществляющего государственное регулирование цен (тарифов) и региональный государственный контроль (надзор) в сферах естественных монополий и в области государственного регулирования цен (тарифов) на территории Тверской области, и выступающего административным ответчиком.
Обязанность доказывания обстоятельств, в пунктах 2 и 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства при проверке законности оспариваемых нормативных правовых актов возлагается на орган, принявший оспариваемые нормативные правовые акты, то есть на административного ответчика.
Административный ответчик непосредственно принимал участие в административном деле, заявлял соответствующие доводы. Все эти доводы обсуждались судом первой и апелляционной инстанций, в том числе касательно сроков и механизма возврата сглаживания приведенных в кассационной жалобе Министерства.
Оспариваемые нормативные правовые акты, являясь по своей юридической природе тарифными решениями, в отношении Министерства финансов Тверской области априори не применялись, ввиду того, что адресованы они территориальной сетевой организации - публичному акционерному обществу "Россети "Центр" - филиал "Тверьэнерго" (ПАО "Россети "Центр" - "Тверьэнерго"), оказывающей услуги по передаче электрической энергии по распределительным электрическим сетям на территории Тверской области, применяющей единые (котловые) тарифы.
Сам по себе факт признания оспариваемых нормативных правовых актов недействующими в части не свидетельствует о нарушении прав Министерства финансов Тверской области, поскольку возможность взыскания понесенных ПАО "МРСК Центра" - "Тверьэнерго" убытков за счет казны Тверской области ставится в зависимость от совокупности условий, в том числе наличия причинной связи между противоправными действиями (бездействием) и убытками, подтверждением размера понесенных убытков.
Установление совокупности таких оснований производится при разрешении соответствующего спора в судебном порядке. При этом Министерство финансов Тверской области, участвуя в таком споре от имени казны Тверской области, не лишено возможности защиты своих прав и законных интересов.
Таким образом, оснований полагать, что судом кассационной инстанции допущены нарушения норм материального и процессуального права, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов, не имеется.
Руководствуясь статьями 327.1 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судья Верховного Суда Российской Федерации
определила:
кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 25 апреля 2024 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства финансов Тверской области - без удовлетворения.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
Л.А.КАЛИНИНА