ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 июня 2018 г. N 50-КГ18-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Центрального административного округа города Омска (далее также - администрация) на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 3 мая 2017 года по делу по административным исковым заявлениям Кортунова Игоря Васильевича, Кортуновой Елены Александровны о признании незаконным предписания администрации Центрального административного округа города Омска от 6 декабря 2016 года N 56 об устранении нарушений земельного законодательства.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Кортунов И.В., Кортунова Е.А. обратились в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконным предписания администрации Центрального административного округа города Омска от 6 декабря 2016 года N 56 об устранении нарушений земельного законодательства.
В обоснование своего требования заявители сослались на то, что им на праве собственности принадлежит земельный участок с гаражом, который используется Кортуновым И.В. для предпринимательской деятельности в качестве выставочного и торгового помещения в целях реализации памятников и ритуальных принадлежностей, без организации производственных процессов. В отношении истцов администрацией Центрального административного округа города Омска вынесено оспариваемое предписание, которое содержит требование привести фактическое использование земельного участка в соответствие с целевым назначением или привести его целевое назначение в соответствие с фактическим использованием. Административные истцы полагали, что предписание противоречит законодательству и нарушает их права и законные интересы.
Определением Центрального районного суда города Омска от 20 февраля 2017 года административные дела по административным исковым заявлениям Кортунова И.В. и Кортуновой Е.А. объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.
Решением Центрального районного суда города Омска от 21 февраля 2017 года в удовлетворении указанных административных исков отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 3 мая 2017 года решение Центрального районного суда города Омска от 21 февраля 2017 года отменено, по делу принято новое решение, которым предписание администрации Центрального административного округа города Омска от 6 декабря 2016 года N 56 об устранении нарушений земельного законодательства признано незаконным.
Определением судьи Омского областного суда от 7 сентября 2017 года администрации отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, администрация Центрального административного округа города Омска просит об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 3 мая 2017 года.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 28 апреля 2018 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.
Из материалов дела следует, что административным истцам Кортунову И.В. и Кортуновой Е.А. на праве общей долевой собственности в равных долях по 1/2 принадлежит земельный участок с кадастровым номером < ... > , общей площадью 735 кв. м, из земель населенных пунктов с разрешенным использованием - для размещения домов индивидуальной жилой застройки, под жилой дом.
На основании распоряжения администрации от 17 ноября 2016 года N 925 в рамках осуществления муниципального земельного контроля полномочными должностными лицами проведена внеплановая выездная проверка соблюдения Кортуновым И.В. и Кортуновой Е.А. в отношении принадлежащего им объекта земельных отношений - указанного земельного участка требований земельного законодательства. По результатам проверки административным ответчиком составлен акт от 6 декабря 2016 года N 56, из которого следует, что на земельном участке находится строение ангарного типа, по его периметру размещены баннеры, вывески "ОМК "ОБЕЛИСК", "ПАМЯТНИКИ" и т.д.; согласно информационной системе на участке располагается мастерская по изготовлению памятников "Обелиск"; выявлены признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и нарушения статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации.
Должностными лицами администрации Центрального административного округа города Омска административным истцам выдано предписание от 6 декабря 2016 года N 56, содержащее требование привести фактическое использование земельного участка в соответствие с целевым назначением или привести его целевое назначение в соответствие с фактическим использованием в срок до 1 апреля 2017 года.
Считая указанное выше предписание не соответствующим закону и нарушающим их права, Кортуновы И.В. и Е.А. обратились в суд с административными исковыми заявлениями.
Разрешая дело и отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое предписание вынесено административным ответчиком в соответствии с законодательством и в пределах предоставленных полномочий.
Отменяя решение районного суда и удовлетворяя административные исковые заявления, суд апелляционной инстанции исходил из того, что поскольку законом должностным лицам, осуществляющим муниципальный земельный контроль, полномочия по вынесению гражданам обязательных для исполнения предписаний не предоставлены, то администрация, вынося в отношении заявителей оспариваемое предписание, превысила свои полномочия.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации такой вывод суда апелляционной инстанции находит ошибочным и основанным на неправильном применении норм материального права.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантирует право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность (статья 4).
Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа относит к вопросам местного значения городского округа (пункт 26 части 1 статьи 16).
Под муниципальным земельным контролем согласно статье 72 Земельного кодекса Российской Федерации понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением в том числе гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городского округа объектов земельных отношений.
В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора, который в срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии указанного акта проверки обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления (пункты 5, 6 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации).
Этой же статьей Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений данной статьи (пункт 2).
Постановлением правительства Омской области от 11 марта 2015 года N 55-п утвержден Порядок осуществления муниципального земельного контроля на территории Омской области (далее - Порядок).
Порядок предусматривает, что при осуществлении муниципального земельного контроля уполномоченные органы: проверяют выполнение требований земельного законодательства; планируют в пределах своей компетенции мероприятия по осуществлению муниципального земельного контроля; анализируют установленные нарушения требований земельного законодательства, выявляют причины и условия, способствовавшие их совершению; организуют учет и хранение сведений, документов, полученных в ходе осуществления муниципального земельного контроля; осуществляют иные мероприятия в соответствии с законодательством (пункт 2).
Муниципальный земельный контроль осуществляется путем проведения проверок по решению уполномоченного органа. Проверки в отношении граждан проводятся в форме документарной проверки и (или) выездной проверки. При проведении проверки в отношении граждан должностные лица уполномоченных органов по предъявлении служебного удостоверения и копии решения о проведении проверки обследуют земельные участки, запрашивают сведения и документы, необходимые для осуществления муниципального земельного контроля. По результатам проведенной в отношении гражданина проверки составляется акт проверки, который подписывается должностным лицом уполномоченного органа, проводившим проверку (пункты 3, 6, 8 и 9 Порядка).
Пунктом 10 Порядка предусмотрено, что в части, им не урегулированной, муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления Омской области.
В период возникновения спорных правоотношений порядок организации и осуществления муниципального земельного контроля, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений требований законодательства Российской Федерации, законодательства Омской области при использовании земель, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством Омской области предусмотрена административная и иная ответственность, был установлен решением Омского городского Совета от 20 ноября 2013 года N 177 "О муниципальном земельном контроле на территории города Омска" (далее - Решение).
В соответствии со статьей 1 Решения органом, уполномоченным на осуществление муниципального земельного контроля на территории города Омска, является администрация города Омска в лице структурного подразделения администрации города Омска, осуществляющего функции по управлению муниципальным имуществом города Омска, и территориальных структурных подразделений администрации города Омска в соответствии с функциями, предусмотренными положениями о соответствующих структурных подразделениях администрации города Омска (пункт 3).
Решением определены меры, принимаемые уполномоченным органом в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки, и установлены права и обязанности муниципальных земельных инспекторов при осуществлении муниципального земельного контроля. Так, статьями 6 и 7 (в редакции, действовавшей в момент возникновения спорных правоотношений) установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, физическим лицом требований земельного законодательства муниципальный земельный инспектор, проводивший проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, Решением, обязан выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, физическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.
Действующий с 1 января 2018 года Порядок осуществления муниципального земельного контроля на территории города Омска, утвержденный постановлением администрации города Омска от 28 декабря 20107 года N 1402-п, также предусматривает, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, гражданином требований земельного законодательства муниципальный земельный инспектор, проводивший проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, данным порядком, обязан принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда в том числе жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к административной ответственности. При этом определено, что руководитель уполномоченного органа направляет акты проверки в органы государственного земельного надзора и (или) в иные органы, должностные лица которых уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, при выявлении нарушений земельного законодательства или иных нормативных правовых актов Российской Федерации и Омской области, за которые установлена административная ответственность.
Таким образом, федеральное законодательство, законодательство субъекта Российской Федерации, а равно действовавшие в период возникновения спорных правоотношений и действующие в настоящее время нормы актов органов местного самоуправления предусматривают осуществление муниципального земельного контроля в отношении граждан и не исключают возможность выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений земельного законодательства.
Вместе с тем в силу закона в отличие от органов, осуществляющих государственный земельный надзор, должностные лица органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах Омского городского округа объектов земельных отношений, не имеют права составлять протоколы об административных правонарушениях и привлекать к административной ответственности, а равно и выносить в отношении граждан обязательные для исполнения предписания.
Сама по себе выдача оспариваемого предписания должностными лицами администрации Центрального административного округа города Омска - органа, осуществляющего муниципальный контроль, никаких негативных последствий для заявителей не порождает, поскольку данный акт фактически не носит властно-распорядительного характера, не содержит обязательных предписаний или распоряжений, влекущих какие-либо юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не прекращает прав и обязанностей заявителей, не определяет их меру ответственности. Такое предписание носит исключительно предупредительный характер и имеет целью информирование лица, в отношении которого оно вынесено, о возможных неблагоприятных последствиях в случае неустранения нарушений земельного законодательства в добровольном порядке.
Таким образом, поскольку предписание администрации Центрального административного округа города Омска от 6 декабря 2016 года N 56 не является обязательным для исполнения, оно не нарушает прав, свобод и законных интересов Кортунова И.В., Кортуновой Е.А.
При таком положении у судебной коллегии по административным делам Омского областного суда не имелось оснований для отмены решения Центрального районного суда города Омска от 21 февраля 2017 года и признания оспариваемого предписания администрации незаконным и нарушающим права заявителей.
С учетом того, что судом апелляционной инстанции допущены ошибки в применении и толковании норм материального права, которые повлияли на исход рассмотрения дела, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 3 мая 2017 года подлежит отмене.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 3 мая 2017 года отменить и оставить в силе решение Центрального районного суда города Омска от 21 февраля 2017 года.