ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 июля 2022 г. N 5-КАД22-36-К2
Судья Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации Горчакова Е.В., рассмотрев в порядке статьи 327.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации без проведения судебного заседания кассационную жалобу Деменюка Петра Петровича на определение судьи Измайловского районного суда города Москвы от 11 июня 2021 года, апелляционное определение судьи судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 10 сентября 2021 года и кассационное определение судьи судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 9 декабря 2021 года по административному материалу по административному исковому заявлению Деменюка П.П. к ОМВД России по району Измайлово города Москвы (далее - ОМВД) о признании незаконным бездействия, выразившегося в нерассмотрении заявлений, о возложении на административного ответчика обязанности по каждому обращению заявителя составить протокол об административном правонарушении и передать их вместе с другими материалами в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав,
установила:
Деменюк П.П. обратился в суд с названным выше административным исковым заявлением, в обоснование которого указал, что подал в ОМВД заявления о привлечении матери его ребенка В. к административной ответственности за неисполнение решения суда об установлении порядка общения с сыном. Однако по результатам рассмотрения заявлений вместо привлечения матери ребенка к административной ответственности инспектором ОДН ОМВД вынесены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Считает, что заявления в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - также КоАП РФ), не рассмотрены, что свидетельствует, по его мнению, о бездействии сотрудников ОМВД.
Определением судьи Измайловского районного суда города Москвы от 11 июня 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судьи судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 10 сентября 2021 года, в принятии административного иска отказано на основании пункта 1 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - также КАС РФ), поскольку требования подлежат рассмотрению и разрешению в порядке уголовного судопроизводства.
Кассационным определением судьи судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 9 декабря 2021 года судебные акты признаны законными.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Деменюк П.П. ставит вопрос об отмене определений судьей первой, апелляционной и кассационной инстанций, как незаконных, основанных на неправильном применении процессуального закона, повлекшем нарушение его конституционного права на доступ к правосудию.
Ввиду необходимости проверки доводов кассационной жалобы по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 25 мая 2022 года административное дело истребовано, определением от 14 июля 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения судьей Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации единолично.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 КАС РФ).
Такие основания установлены.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если заявление подлежит рассмотрению в порядке уголовного судопроизводства.
Отказывая в принятии административного иска Деменюка П.П., судьи судов всех инстанций исходили из того, что заявленные им требования подлежат рассмотрению в порядке уголовного судопроизводства.
Между тем такой вывод, основанный на неверной оценке характера и предмета заявленных Деменюком П.П. требований, является неправильным по следующим основаниям.
В России как правовом демократическом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод обязанностью государства, они определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием на основе принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 1, статья 2, часть 1 статьи 17, статья 18, часть 1 статьи 19 и часть 1 статьи 118 Конституции Российской Федерации).
Статьей 33 Конституции Российской Федерации закреплено право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. При этом указанное право подразумевает не только возможность граждан направлять обращения, но и право получать на них адекватный ответ (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2017 года N 32-П).
Полиция обязана принимать и регистрировать заявления и сообщения об административных правонарушениях; осуществлять в соответствии с подведомственностью проверку заявлений и сообщений об административных правонарушениях и принимать по таким заявлениям и сообщениям меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации; пресекать административные правонарушения и осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством об административных правонарушениях к подведомственности полиции (часть 1 статьи 1, пункты 1 и 11 части 1 статьи 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции", далее - Закон о полиции).
Для выполнения возложенных на нее обязанностей полиция вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, применять иные меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях (пункт 8 части 1 статьи 13 Закона о полиции).
При поступлении обращения гражданина уполномоченное должностное лицо обязано с учетом характера и содержания обращения определить в пределах своих полномочий, в каком порядке оно подлежит рассмотрению, имея в виду, что наряду с общим порядком рассмотрения обращений граждан, предусмотренным Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", федеральными конституционными законами или иными федеральными законами может устанавливаться особый порядок рассмотрения отдельных видов обращений граждан (часть 2 статьи 1 поименованного закона).
Так, согласно статье 28.1 КоАП РФ сообщения и заявления физических лиц, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, являются поводами к возбуждению дела об административном правонарушении (пункт 3 части 1), подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях (часть 2), и которые при достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, могут возбудить дело о нем (часть 3).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 30 марта 2021 года N 9-П по делу о проверке конституционности части 5 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по жалобе гражданки Яковенко О.С., связывая возможность возбуждения дела об административном правонарушении с наличием достаточных данных, указывающих на событие правонарушения, упомянутый кодекс исключает возможность начала производства по делу, в частности, при отсутствии события или состава административного правонарушения.
Соответственно, принятие процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в таковом требует, кроме прочего, проверки содержащихся в нем данных. При этом порядок рассмотрения обращений, предусмотренный КоАП РФ, предполагает в итоге принятие должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении. Однако этот порядок не распространяется на случаи, когда уполномоченное должностное лицо в ходе рассмотрения обращения установит, что в нем отсутствуют данные, указывающие на наличие события конкретного административного правонарушения, или обращение направлено должностному лицу, не уполномоченному возбуждать дела о соответствующем виде административных правонарушений. В таких случаях должностное лицо, рассмотревшее обращение, принимает по нему решение в пределах своей компетенции в соответствии с отраслевой природой обращения.
В силу части 5 статьи 28.1 КоАП РФ при отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, уполномоченным должностным лицом выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Данный кодекс не предусматривает возможность отказа в возбуждении дела в иной форме.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в названном выше постановлении, в том случае, когда суд признает незаконным в связи с несоответствием части 5 статьи 28.1 КоАП РФ оспариваемый (обжалуемый) физическим лицом отказ вынести по итогам рассмотрения его обращения мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, уполномоченное должностное лицо обязано в кратчайший срок вновь рассмотреть обращение и вынести по нему решение в надлежащей форме, с тем чтобы в дальнейшем не была утрачена возможность осуществления производства по делу об административном правонарушении по причине истечения срока давности привлечения к административной ответственности.
Согласно части 2 статьи 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.
Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов (часть 1 статьи 4 КАС РФ).
Из содержания административного искового заявления усматривается, что Деменюк П.П. оспаривает бездействие сотрудников ОМВД, выразившееся в нерассмотрении его заявлений от 11 и 18 апреля, 13 и 16 мая 2021 года, указывающих на наличие события административного правонарушения, что, по его мнению, свидетельствует о нарушении положений статьи 12 Закона о полиции.
При таких данных вывод судей о том, что Деменюком П.П. оспаривается постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, законность которого подлежит проверке в порядке уголовного судопроизводства, не соответствует содержанию административного иска.
Кроме того, судьей апелляционной инстанции оставлено без внимания приложенное к частной жалобе апелляционное постановление Московского городского суда от 3 июня 2021 года, которым оставлено без изменения постановление Измайловского районного суда города Москвы от 11 мая 2021 года об отказе в принятии жалобы Деменюка П.П. на бездействие должностного лица ввиду отсутствия предмета обжалования в порядке статьи 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку оспариваемое бездействие совершено в рамках административного материала.
Приведенные обстоятельства позволяют сделать вывод о нарушении обжалуемыми судебными актами права Деменюка П.П. на доступ к правосудию и судебную защиту.
Проверка соответствия действий (бездействия) сотрудников полиции требованиям Закона о полиции и иных нормативных правовых актов, регулирующих их служебную деятельность, связанную в том числе с пресечением противоправных деяний, осуществлением проверки заявлений и сообщений об административных правонарушениях и принятием по ним мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в случае, если они не относятся к процедуре возбуждения или расследования уголовного дела либо производства по делу об административном правонарушении, осуществляется в порядке административного судопроизводства, то есть по установленным КАС РФ правилам.
Конституция Российской Федерации каждому гарантирует судебную защиту его прав и свобод в том числе путем обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (части 1 и 2 статьи 46).
Главой 22 КАС РФ установлен порядок производства по административным делам об оспаривании в том числе решений, действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц.
Гражданин вправе обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, если он полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или незаконно возложены какие-либо обязанности (часть 1 статьи 218 названной выше главы КАС РФ).
Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимся в постановлении от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия. Бездействием, в частности, признается нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом, уклонение от принятия решения при наступлении определенных законодательством событий (пункт 5).
Несоблюдение требований КоАП РФ о необходимости принятия по результатам разрешения вопросов конкретных процессуальных документов не исключает возможности обжалования состоявшегося решения по правилам этого кодекса. Вместе с тем, если оценка существа решения по указанным правилам не проводилась, требования о несоответствии формы принятого решения положениям названного кодекса могут быть рассмотрены в порядке главы 22 КАС РФ (пункт 8).
Таким образом, заявленные Деменюком П.П. требования о признании незаконным бездействия сотрудников полиции, выразившегося в нерассмотрении заявлений, содержащих сведения о наличии события административного правонарушения, и в невынесении по итогам их рассмотрения мотивированного определения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении, подлежат разрешению в порядке главы 22 КАС РФ, следовательно, у судей отсутствовали правовые основания для отказа в принятии административного искового заявления.
С учетом изложенного обжалуемые Деменюком П.П. судебные акты приняты с существенным нарушением норм процессуального права, являются незаконными, следовательно, они подлежат отмене, административный материал направлению в суд первой инстанции на рассмотрение со стадии принятия к производству суда административного искового заявления.
Руководствуясь статьями 327.1 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судья
определила:
определение судьи Измайловского районного суда города Москвы от 11 июня 2021 года, апелляционное определение судьи судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 10 сентября 2021 года и кассационное определение судьи судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 9 декабря 2021 года отменить, административный материал направить в Измайловский районный суд города Москвы на рассмотрение со стадии принятия к производству суда административного искового заявления.
Судья Судебной коллегии
по административным делам
Верховного Суда
Российской Федерации
Е.В.ГОРЧАКОВА