ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 мая 2024 г. N 301-ЭС23-26992
Дело N А82-12344/2022
Резолютивная часть определения объявлена 23 апреля 2024 г.
Полный текст определения изготовлен 13 мая 2024 г.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Борисовой Е.Е.,
судей Хатыповой Р.А., Якимова А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Департамента муниципального имущества администрации Волгограда на решение Арбитражного суда Ярославской области от 17.02.2023, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 15.05.2023 и постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 18.09.2023 по делу N А82-12344/2022
по заявлению Департамента по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда к обществу с ограниченной ответственностью "Дрим Медиа Сервис" о признании недействительными разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций N 21741р-3112-13-56, 21737р-3112-13-56, 21744р-3112-13-56, 21746р-3112-13-56, с изменениями N 1.
В судебном заседании принял участие представитель Департамента муниципального имущества администрации Волгограда Киреева О.А.
Общество с ограниченной ответственностью "Дрим Медиа Сервис", извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, представителей для участия в судебном заседании не направило, в связи с чем дело рассмотрено в порядке статьи 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие его представителей.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Е.Е., выслушав объяснения представителя Департамента муниципального имущества администрации Волгограда, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Департаментом по рекламе администрации Волгограда выданы обществу с ограниченной ответственностью "Дрим Медиа Сервис" (далее - общество) разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, расположенных над проезжей частью автомобильной дороги (тип - арка), с указанием срока действия с 31.12.2013 по 30.12.2018. Впоследствии, 11.12.2014, в указанные разрешения внесены изменения в части продления срока их действия по 30.12.2023.
При этом Схемой размещения рекламных конструкций на территории городского округа город-герой Волгоград, утвержденной постановлением администрации Волгограда от 22.06.2015 N 867 (далее - Схема размещения рекламных конструкций), размещение спорных рекламных конструкций, владельцем которых является общество, не предусмотрено.
Полагая, что спорные рекламные конструкции не соответствуют требованиям пункта 6.1 "ГОСТ Р 52044-2003. Государственный стандарт Российской Федерации. Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения", принятого и введенного в действие постановлением Госстандарта России от 22.04.2003 N 124-ст (далее - ГОСТ Р 52044-2003), Департамент по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда (правопредшественник Департамента муниципального имущества администрации Волгограда (далее - Департамент) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций недействительными.
Решением Арбитражного суда Ярославской области от 17.02.2023, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 15.05.2023 и постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 18.09.2023, в удовлетворении заявленных требований отказано.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды руководствовались положениями статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе), части 4 статьи 4 Федерального закона от 07.05.2013 N 98-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и исходили из того, что на дату введения в действие Схемы размещения рекламных конструкций от 22.06.2015 срок действия выданных ответчику 31.12.2013 разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, установленный первоначально до 30.12.2018, не истек, в связи с чем они продолжали действовать и являлись законным основанием для размещения и эксплуатации соответствующих рекламных конструкций. После утверждения Схемы размещения рекламных конструкций 22.06.2015, в которую спорные рекламные конструкции не были включены, на основании постановления администрации Волгограда от 24.01.2014 N 62 срок действия спорных разрешений был продлен до 30.12.2023. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что, несмотря на отсутствие рекламных конструкций в Схеме размещения, Департамент подтвердил возможность их дальнейшего размещения на указанных в разрешениях местах и эксплуатацию до 30.12.2023.
Суды указали, что системное толкование положений части 5.8 и пункта 3 части 20 статьи 19 Закона О рекламе позволяет прийти к выводу о том, что выданное лицу в установленном порядке разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции может быть признано судом недействительным в связи с утверждением схемы размещения не автоматически, а только в случае установления объективной невозможности ее дальнейшей эксплуатации в данном месте в связи с несоответствием последнего обязательным требованиям, предусмотренным нормативными правовыми актами и нормативными документами, соблюдение которых позволяет обеспечить публичные интересы. При этом несоответствие действующим публично-правовым требованиям (градостроительства, благоустройства, безопасности дорожного движения и т.п.) не места размещения рекламной конструкции, а самой конструкции, законно установленной в данном месте, при условии, что такое несоответствие устранимо ее владельцем посредством проведения необходимых работ, не может служить основанием для аннулирования выданного на ее размещение разрешения.
При этом суды посчитали, что Департамент не представил надлежащего обоснования невозможности дальнейшей эксплуатации принадлежащих обществу рекламных конструкций в обозначенных в выданных ответчику разрешениях местах до истечения срока действия выданных разрешений и наличия оснований для демонтажа указанных конструкций в связи с необходимостью соблюдения обязательных публично-правовых требований.
Суды указали, что материалы дела не содержат надлежащих доказательств несоответствия мест размещения спорных рекламных конструкций требованиям пункта 6.1 ГОСТ Р 52044-2003 ввиду нахождения средств наружной рекламы над проезжей частью.
Суды отметили, что выявленные в ходе эксплуатации законно размещенных рекламных конструкций нарушения, в том числе требований благоустройства и безопасности дорожного движения, устранение которых возможно без демонтажа и переноса конструкций в другое место, не могут служить основанием для применения в судебном порядке такой меры, как признание выданного на размещение рекламных конструкций разрешения недействительным. При этом бремя доказывания невозможности дальнейшего размещения и эксплуатации рекламных конструкций возлагается на компетентный орган, обратившийся в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным соответствующего разрешения на размещение указанной конструкции. Доказательств невозможности дальнейшей эксплуатации спорных рекламных конструкций без их демонтажа Департамент в материалы дела не представил.
Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Департамент обратился с кассационной жалобой в Верховный Суд Российской Федерации, в которой просит отменить обжалуемые судебные акты, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, принять по делу новый судебный акт, которым признать недействительными разрешения на установку рекламных конструкций.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 08.04.2024 кассационная жалоба с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В Верховный Суд Российской Федерации обществом представлен отзыв, в котором оно указывает на законность и обоснованность принятых по делу судебных актов, выражает несогласие с доводами кассационной жалобы.
Представитель Департамента в судебном заседании поддержал доводы кассационной жалобы.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению в силу следующего.
В статье 3 Закона о рекламе раскрыто понятие рекламы, как информации, распространенной любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованной неопределенному кругу лиц и направленной на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.
То есть реклама в первую очередь направлена на удовлетворение экономических интересов рекламодателей, а вместе с ними лиц, занимающихся реализацией рекламных кампаний, в том числе с помощью размещения рекламных конструкций.
При этом в соответствии со статьей 5 Закона о рекламе законодателем предъявлены общие требования к рекламе, в том числе в соответствии подпунктом 3 пункта 4 статьи 5 реклама не должна угрожать безопасности движения автомобильного транспорта.
Порядок размещения рекламных конструкций определен в статье 19 Закона о рекламе.
Согласно пункту 5.8 статьи 19 Закона о рекламе органы местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, и размещению на официальном сайте органа местного самоуправления муниципального района, органа местного самоуправления муниципального округа или органа местного самоуправления городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Как установили суды, Схема размещения рекламных конструкций на территории городского округа город-герой Волгоград утверждена постановлением администрации Волгограда от 22.06.2015 N 867. Между тем размещение спорных рекламных конструкций данной Схемой не предусмотрено.
Пунктом 4 статьи 19 Закона о рекламе рекламная конструкция и ее территориальное размещение должны соответствовать требованиям технического регламента.
Согласно пункту 6.1 ГОСТ Р 52044-2003 средства наружной рекламы не должны быть размещены в границах коридора безопасности, а также: на одной опоре с дорожными знаками и светофорами; на железнодорожных переездах, в туннелях и под путепроводами; над въездами в туннели и выездами из туннелей; над проезжей частью; на дорожных ограждениях и направляющих устройствах; на подпорных стенах, деревьях, скалах, не являющихся частью дорожной инфраструктуры, и других природных объектах.
Кроме того, Договором о Евразийском экономическом союзе (далее - ЕАЭС), подписанным в г. Астане 29.05.2014, Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация учредили Евразийский экономический союз (далее - Союз, ЕАЭС), в рамках которого обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных настоящим Договором и международными договорами в рамках Союза. Союз является международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью (статья 1 Договора о ЕАЭС).
Согласно абзацу 1 пункта 1 статьи 52 Договора о ЕАЭС технические регламенты ЕАЭС принимаются в целях защиты жизни и (или) здоровья человека, имущества, окружающей среды, жизни и (или) здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей, а также в целях обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения в рамках Союза.
Таким образом, принятие технических регламентов Таможенного союза в иных целях, кроме прямо предусмотренных в абзаце 1 статьи 52 Договора о ЕАЭС, законодательно не допускается.
Решением Комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 N 827 "О принятии технического регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог" принят Технический регламент Таможенного союза. Безопасность автомобильных дорог (далее - ТР ТС 014/2011), вступивший в силу с 15.02.2015.
В соответствии с пунктом 1 статьи 1 ТР ТС 014/2011 принимается в целях обеспечения на стадиях проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и эксплуатации автомобильных дорог: а) защиты жизни и (или) здоровья граждан, имущества; б) охраны окружающей среды, животных и растений; в) предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей; г) обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения.
В силу пункта 4 статьи 1 ТР ТС 014/2011 объектами его регулирования являются в том числе эксплуатируемые автомобильные дороги общего пользования и дорожные сооружения на них, включая элементы обустройства (для объектов дорожного и придорожного сервиса регулируется только их расположение), а также связанные с ними процессы проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и эксплуатации автомобильных дорог и дорожных сооружений и применяемые дорожно-строительные материалы и изделия.
К требованиям безопасности к автомобильным дорогам и дорожным сооружениям на них при их эксплуатации, установленным ТР ТС 014/2011, отнесены и требования к средствам наружной рекламы.
Пунктом 13.8 ТР ТС 014/2011 предусмотрен запрет на размещение рекламной или иной информации исключительно в полосе отвода автомобильной дороги, не имеющей непосредственного отношения к организации движения, если иное не предусмотрено законодательством государств - членов Таможенного союза.
ГОСТ Р 52044-2003 включен в перечень стандартов, в результате применения которых на добровольных основах обеспечивается соблюдение требований ТР ТС 014/2011 (пункт 80 приложения N 1 к решению Коллегии Евразийской экономической комиссии от 18.09.2012 N 159).
Таким образом, ТР ТС 014/2011 содержит прямой запрет на установку и эксплуатацию любых не соответствующих требованиям норм ГОСТ Р 52044-2003 рекламных конструкций в полосах отвода автомобильных дорог общего пользования.
ГОСТ Р 52044-2003, являющийся обязательным стандартом в отсутствие технического регламента, регулирующего вопросы установки рекламных конструкций, содержит требования к средствам наружной рекламы, размещенным на автомобильных дорогах и территориях городских сельских поселений, и направлен на обеспечение защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.
Между тем как следует из установленных по делу фактических обстоятельств спорные рекламные конструкции представляют собой арку, размещенную над всей проезжей частью автомобильной дороги.
Постановлением администрации Волгограда от 29.06.2018 N 827 утвержден Сборник базовых типовых архитектурных решений рекламных конструкций, размещаемых на территории городского округа город-герой Волгоград, с указанием типов рекламных конструкций, допускаемых к размещению. В утвержденном перечне типов рекламных конструкций не поименован такой тип как арка, расположенная над проезжей частью автомобильной дороги.
Таким образом, в соответствии с вышеуказанными нормами права выдача разрешений на установку и эксплуатация такого типа рекламной конструкции как арка, а также ее включение в Схему размещения рекламных конструкций недопустимы ввиду установленного ГОСТ Р 52044-2003 прямого запрета, обусловленного необходимостью обеспечения защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.
Между тем суды при рассмотрении дела не учли установленный нормативным актом запрет на размещение рекламных конструкций, создающих угрозу безопасности дорожного движения. При этом в судебной практике имеется противоположный правовой подход при разрешении дела N А12-20604/2022 Арбитражного суда Волгоградской области с аналогичными фактическими обстоятельствами спора, выводы судов по которому впоследствии были поддержаны Верховным Судом Российской Федерации (определение от 04.04.2024 N 306-ЭС23-28133).
Департамент по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда, являясь уполномоченным органом, обоснованно обратился в суд с требованиями по настоящему делу, направленными на защиту публичных интересов в области безопасности дорожного движения и заявленными в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов.
В соответствии с подпунктом 3 пункта 20 статьи 19 Закона о рекламе разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции может быть признано недействительным в судебном порядке в случае несоответствия установки рекламной конструкции в данном месте схеме размещения рекламных конструкций (в случае, если место установки рекламной конструкции в соответствии с частью 5.8 настоящей статьи определяется схемой размещения рекламных конструкций) - по иску органа местного самоуправления.
Частью 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса установлено, что органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 02.12.2013 N 1908-О отметил, что согласно буквальному смыслу части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для исчисления процессуального срока следует исходить не из презумпции разумно предполагаемой осведомленности лица о нарушении его прав и законных интересов, а из того, что начало течения этого срока определяется в каждом конкретном случае судом на основе установления момента, когда заинтересованное лицо реально узнало о соответствующем нарушении.
В пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума ВС РФ N 21) разъяснено, что в случаях, когда в соответствии с законодательством органу или лицу, наделенным публичными полномочиями, предоставляется усмотрение при реализации полномочий, суд в соответствии с частью 1 статьи 1 и статьей 9 КАС РФ, статьей 6 АПК РФ осуществляет проверку правомерности (обоснованности) реализации усмотрения в отношении граждан, организаций. Осуществление усмотрения, включая выбор возможного варианта поведения, вопреки предусмотренным законом целям либо в нарушение требований соразмерности является основанием для вывода о нарушении пределов усмотрения и для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными (пункты 1 и 4 части 9 статьи 226 КАС РФ, часть 4 статьи 200 АПК РФ). Например, решения и действия органа местного самоуправления, принятые, совершенные при решении вопросов местного значения, связанных с организацией дорожной деятельности (перенос наземного пешеходного перехода и т.п.), могут быть признаны незаконными, если при их принятии, совершении не были приняты во внимание все обстоятельства, влияющие на обеспечение безопасности дорожного движения, либо приняты во внимание обстоятельства, не оказывающие влияния на обеспечение безопасности.
На основании изложенного судебная коллегия полагает, что выводы судов нельзя признать законными и обоснованными, поскольку они приняты с существенными нарушениями норм материального права, повлиявшими на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При новом рассмотрении дела судам следует учесть указанные выше выводы судебной коллегии, принять во внимание, что заявление уполномоченным органом требований по настоящему делу имеет целью защиту интересов неопределенного круга лиц в сфере безопасности дорожного движения.
Требования органа публичной власти направлены на ликвидацию обстоятельств, создающих реальную угрозу безопасности дорожного движения, носят исключительный характер и заявлены в данном случае в порядке обоснованного нормоконтроля.
При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, при котором следует учесть приведенные в настоящем определении выводы.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда Ярославской области от 17.02.2023, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 15.05.2023 и постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 18.09.2023 по делу N А82-12344/2022 отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ярославской области.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
Председательствующий судья
Е.Е.БОРИСОВА
Судьи
Р.А.ХАТЫПОВА
А.А.ЯКИМОВ