ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 17 июня 2024 г. N 304-ЭС24-4763
Судья Верховного Суда Российской Федерации Борисова Е.Е., изучив по материалам истребованного дела кассационные жалобы Правительства Новосибирской области, Министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области, Мэрии города Новосибирска в лице Управления архитектурно-строительной инспекции на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 19.07.2023, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2023 и постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 01.03.2024 по делу N А45-6000/2023,
установил:
общество с ограниченной ответственностью "Союз" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Мэрии города Новосибирска (далее - мэрия) в лице Управления архитектурно-строительной инспекции (далее - управление), Министерству природных ресурсов и экологии Новосибирской области (далее - министерство) о признании незаконным решения управления, изложенного в уведомлении от 16.02.2023 N 11/1/11.1-04/00467; об обязании выдать разрешение на строительство объекта капитального строительства "Комплексная застройка по Дачному шоссе в Заельцовском районе города Новосибирска" "Многоквартирные среднеэтажные дома с объектами обслуживания жилой застройки и автостоянками" на земельных участках с кадастровыми номерами 54:35:031855:522, 54:35:031855:523 (с учетом уточнения требований).
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Правительство Новосибирской области (далее - правительство).
В порядке части 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в дело вступила Прокуратура Новосибирской области.
Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 19.07.2023, оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2023 и постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 01.03.2024, решение управления, изложенное в уведомлении от 16.02.2023 N 11/1/11.1-04/00467 об отказе в выдаче разрешения на строительство, признано незаконным; на мэрию и министерство возложена обязанность совершить действия, направленные на повторное рассмотрение заявления общества от 09.02.2023.
Обращаясь в Верховный Суд Российской Федерации, правительство, министерство и мэрия в лице управления просят отменить обжалуемые судебные акты, ссылаясь на допущенные судами существенные нарушения норм материального права, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления общества.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
При изучении по материалам истребованного дела доводов кассационных жалоб, а также принятых по делу судебных актов, суд пришел к выводу о наличии оснований для пересмотра судебных актов по делу исходя из следующего.
Как следует из материалов дела и установлено судами, общество обратилось в мэрию с заявлением от 09.02.2023 N 11.1-03-0406 о выдаче разрешения на строительство вышеназванного объекта.
Управление по результатам рассмотрения указанного заявления приняло решение об отказе в выдаче разрешения на строительство, о чем направило обществу уведомление от 16.02.2023 N 11/1/11.1-04/00467, сославшись на следующее:
- в представленном разделе проектной документации шифр 112-19-ПЗУ (схема планировочной организации земельного участка) схемы транспортных коммуникаций, обеспечивающие внешний и внутренний подъезд к объекту, разработаны без получения условий и требований на присоединение земельного участка, предназначенного для строительства, к городской улично-дорожной сети;
- вид разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами 54:35:031855:522, 54:35:031855:523, указанный в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН), - "общественное питание (4.6) - рестораны, кафе, бары" - не предусматривает строительство жилых домов;
- территория планировочного квартала, в границах которого расположены земельные участки с кадастровыми номерами 54:35:031855:522 и 54:35:031855:523, не обеспечена объектами социальной инфраструктуры в соответствии с Проектом планировки территории, утвержденным постановлением мэрии от 21.06.2019 N 2242.
Не согласившись с данным отказом, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Разрешая спор и признавая незаконным решение управления об отказе в выдаче обществу разрешения на строительство, суды исходили из того, что общество представило в управление вместе с заявлением все документы, предусмотренные статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).
Суды учли, что в разделе 2 шифр 112-19-ПЗУ проектной документации (схема планировочной организации земельного участка) предусмотрена схема транспортных коммуникаций и произведен расчет мест в детских садах и общеобразовательных школах. При этом выдача согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги местного значения не требуется для получения разрешения на строительство, а согласно действующему проекту планировки территории, утвержденному постановлением мэрии от 21.06.2019 N 2242, проектируемые жилые дома имеют необходимый уровень обеспечения социальными объектами.
Отклоняя доводы заинтересованных лиц о том, что Правила землепользования и застройки города Новосибирска (с изменениями от 12.07.2022) и Классификатор ЕГРН не предусматривают строительство на земельных участках многоквартирных домов и иных жилых объектов, суды указали, что общество из-за нормативных актов и действий, признанных в судебном порядке недействительными, было лишено возможности изменить вид разрешенного использования в ЕГРН. Факт наличия в ЕГРН сведений о виде разрешенного использования земельных участков ("общественное питание (4.6) - рестораны, кафе, бары"), с учетом Правил землепользования и застройки города Новосибирска (с изменениями от 28.10.2020) и действующих градостроительных планов земельных участков от 01.06.2021, не препятствовал в выдаче разрешения на строительство.
Доводы заинтересованных лиц о нахождении земельных участков общества в особо охраняемой природной территории Новосибирской области - лесной парк "Заельцовский бор" признаны судами несостоятельными, поскольку на дату обращения общества с заявлением о выдаче разрешения на строительство (09.02.2023) и дату оспариваемого отказа (16.02.2023) земельные участки не были включены в указанную зону.
Кроме того, в настоящее время министерством рассмотрено заявление общества от 09.02.2023 N 11.1-03-0406, принято решение от 24.10.2023 N 16962-14/37, которое является самостоятельным предметом спора в деле N А45-788/2024.
Заявители кассационных жалоб полагают, что суды неправильно применили нормы абзаца 3 пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), части 13 статьи 51 ГрК РФ.
Вывод судов о том, что возможность строительства объектов недвижимости на конкретном земельном участке определяется градостроительным планом, противоречит абзацу 3 пункта 2 статьи 7 ЗК РФ, согласно которому основной или условно разрешенный вид разрешенного использования земельного участка считается выбранным в отношении такого земельного участка со дня внесения сведений о соответствующем виде разрешенного использования в ЕГРН.
Градостроительный план не устанавливает вид разрешенного использования конкретного земельного участка, а по своей правовой природе является лишь выпиской информационного характера.
Принимая оспариваемое решение, мэрия руководствовалась данными ЕГРН и Правилами землепользования и застройки города Новосибирска (с изменениями от 12.07.2022), которыми для земельных участков заявителя установлена территориальная зона рекреационного назначения (объекты лесного парка Р-5).
При этом выводы судов о необходимости применения административным органом в момент принятия решения утративший силу правовой акт - Правила землепользования и застройки города Новосибирска (с изменениями от 28.10.2020), противоречат как общеправовым принципам законности и действия нормативного акта во времени, так и требованиям части 13 статьи 51 ГрК РФ.
Безусловным основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство является несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство (часть 13 статьи 51 ГрК РФ).
Заявители кассационных жалоб обращают внимание, что на дату принятия оспариваемого решения административным органом решением Арбитражного суда Новосибирской области от 03.02.2023 по делу N А45-28576/2022 было отказано в удовлетворении заявления общества о признании незаконными отказов Управления Росреестра по Новосибирской области в изменении видов разрешенного использования земельных участков.
При повторном рассмотрении заявлений общества Управлением Росреестра по Новосибирской области вынесены уведомления о приостановлении государственного кадастрового учета земельных участков, законность которых подтверждена арбитражными судами при рассмотрении дела N А45-13388/2023.
Заявители кассационных жалоб указывают, что судами не применены положения части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 ГрК РФ.
Приведенными нормами права установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.
Между тем градостроительные планы на земельные участки общества от 01.06.2021 противоречат Генеральному плану города Новосибирска, утвержденному решением Совета депутатов города Новосибирска от 26.12.2007 N 824, согласно которому земельные участки относились к функциональной зоне - "рекреационные сооружения". В настоящее время функциональная зона по Генеральному плану города Новосибирска с изменениями, внесенными решением Совета депутатов города Новосибирска от 12.07.2022 N 389, - "рекреационная".
Таким образом, нахождение земельных участков общества в функциональной зоне - "рекреационная", "рекреационные сооружения", не позволяющей строительство заявленных объектов, является самостоятельным и достаточным основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.
Заявители кассационных жалоб также указывают, что правительством принят ряд нормативных актов относительно зоны с особыми условиями использования территории, в которую входят спорные земельные участки, о чем общество не могло не знать.
Так, правительством принято постановление от 16.03.2021 N 67-п "О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области" (в дальнейшем заменено постановлением от 16.08.2021 N 320-п с аналогичным названием).
Постановлением правительства от 13.03.2023 N 82-п территория лесного парка "Заельцовский бор" определена как особо охраняемая природная территория регионального значения. Постановлением правительства от 13.03.2023 N 83-п утверждено Положение об особо охраняемой охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области", согласно которому строительство зданий и сооружений запрещено.
Таким образом, по мнению заявителей кассационных жалоб, многоквартирная среднеэтажная (до 8 этажей) комплексная застройка (12 домов) на указанной территории нарушит установленный правовой режим особой охраны лесного парка "Заельцовский бор", а также охраняемый законом публичный интерес, связанный с выполнением данной территорией рекреационной функции.
Правительство и министерство в своих кассационных жалобах также ссылаются на пункт 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", согласно которому суд, признавая оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, может отказать в возложении на административного ответчика (орган или лицо, наделенные публичными полномочиями) обязанности совершить какие-либо действия, если на день рассмотрения дела законодательством установлен запрет на осуществление гражданами, организациями соответствующих действий.
Учитывая изложенное, доводы заявителей кассационных жалоб о существенном нарушении судами норм материального права, которые повлияли на исход настоящего дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита их нарушенных прав и законных интересов, заслуживают внимания, в связи с чем жалобы с делом следует передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Руководствуясь статьей 184, пунктом 2 части 7 статьи 291.6, статьей 291.9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
определил:
кассационные жалобы Правительства Новосибирской области, Министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области, Мэрии города Новосибирска в лице Управления архитектурно-строительной инспекции передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Назначить рассмотрение кассационных жалоб в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации на 09 июля 2024 года, 10 часов 00 минут в помещении суда по адресу: город Москва, улица Поварская, дом 15, зал N 3048 (подъезд 5).
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
Е.Е.БОРИСОВА