МИНИСТЕРСТВО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
ПИСЬМО
от 21 августа 2007 г. N 0100/8386-07-32
О ПОРЯДКЕ РЕАЛИЗАЦИИ
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ РОСПОТРЕБНАДЗОРА
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 19.07.2007 N 141-ФЗ
С 1 августа 2007 года вступил в силу Федеральный закон от 19.07.2007 N 141-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления ответственности за нарушение правил организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках" (за исключением абзацев одиннадцатого и двенадцатого пункта 2 статьи 1, которые согласно пункту 2 статьи 2 этого же законодательного акта вступают в силу с 1 января 2008 года).
В соответствии с положениями пункта 2 статьи 1 названного Федерального закона глава 14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) была дополнена статьей 14.34, предусматривающей введение административной ответственности по восьми составам административных правонарушений за нарушение правил организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках.
В этой связи, принимая во внимание факт того, что с принятием Федерального закона от 19.07.2007 N 141-ФЗ РФ были расширены соответствующие административные полномочия Роспотребнадзора и его территориальных органов (в рамках КоАП РФ), Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека обращает внимание на нижеследующее.
1. Правовую основу деятельности, связанной с выявлением соответствующих административных правонарушений по статье 14.34 КоАП РФ, могут и должны определять исключительно положения Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 30.12.2006 N 271-ФЗ), а также иных нормативных правовых актов, принятых в его развитие, к числу которых, в первую очередь, относятся:
Постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.2007 N 148 "Об утверждении Правил выдачи разрешений на право организации розничного рынка";
Постановление Правительства Российской Федерации от 28.04.2007 N 255 "Об утверждении требований к оформлению паспорта безопасности розничного рынка и перечню содержащихся в нем сведений";
Постановление Правительства Российской Федерации от 19.05.2007 N 297 "Об утверждении перечня сельскохозяйственной продукции, продажа которой осуществляется на сельскохозяйственном рынке и сельскохозяйственном кооперативном рынке".
Помимо этого, следует иметь в виду, что правовое регулирование отношений, связанных с организацией розничных рынков, также осуществляется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 2 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ).
2. При планировании и проведении мероприятий по контролю на рынках с целью выявления административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена частями 1 - 8 статьи 14.34 КоАП РФ, необходимо учитывать, что объектом соответствующей проверки в данном случае должен быть только рынок, организованный в соответствии с планом, утвержденным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 4 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ), и включенный в установленном им порядке в реестр рынков (статья 10 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ).
При этом субъектом такой проверки может быть только юридическое лицо, получившее разрешение на право организации рынка в органе местного самоуправления, определенном законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 4 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ), и отвечающее, таким образом, понятию "управляющая рынком компания" (пункт 7 статьи 3 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ).
3. С учетом совокупности положений пункта 4 и подпунктов в), д) пункта 5 статьи 1 Федерального закона от 19.07.2007 N 141-ФЗ, с момента вступления в силу соответствующих изменений к Приказу Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 01.06.2005 N 421 "Об утверждении перечня должностных лиц Роспотребнадзора и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" соответствующие должностные лица Роспотребнадзора и его территориальных органов получают право на составление протоколов об административных правонарушениях, административная ответственность за которые предусмотрена частями 1 - 8 статьи 14.34 КоАП РФ. При этом (с учетом соответствующего дополнения части 1 статьи 23.49 КоАП РФ) руководители и заместители руководителей Управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации наделяются правом рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных частями 2 - 4, 6 - 8 статьи 14.34 КоАП РФ (см. пункт 4 статьи 1 Федерального закона от 19.07.2007 N 141-ФЗ).
Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 5 статьи 14.34, пунктом 3 статьи 1 Федерального закона от 19.07.2007 N 141-ФЗ, отнесено к исключительной компетенции судей (статья 23.1 КоАП РФ).
4. При выявлении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.34 КоАП РФ, необходимо учитывать, что применительно к функциям, реализуемым Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, его состав должен определять установленный факт разработки и утверждения схемы размещения торговых мест на розничном рынке без согласования с территориальными органами Роспотребнадзора, осуществляющими одновременно и функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей (см. часть 1 статьи 15 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ). Установление отсутствия подобного согласования с органами, уполномоченными на осуществление контроля за обеспечением пожарной безопасности и охраной общественного порядка, является компетенцией должностных лиц органов, указанных соответственно в пунктах 42 и 1 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ (см. подпункты г), а) пункта 5 статьи 1 Федерального закона от 19.07.2007 N 141-ФЗ).
5. Правовую основу квалификации административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.34 КоАП РФ, для уполномоченных должностных лиц территориальных органов Роспотребнадзора должны определять соответствующие положения части 9 статьи 15, пункта 1 части 1 статьи 14, подпункта а) пункта 4 части 2 статьи 12, части 2 и 6 статьи 15, части 4 статьи 16 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ < * > .
< * > Здесь и далее применительно к сельскохозяйственным и сельскохозяйственным кооперативным рынкам в целом необходимо учитывать особенности соответствующего правового регулирования их деятельности, установленные, в первую очередь, статьями 16 и 17 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ.
6. Применительно к составу административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.34 КоАП РФ, следует иметь в виду, что по общему правилу, закрепленному в пункте 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), граждане и юридические лица свободны в заключении договора.
Согласно положениям части 2 статьи 15 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ торговые места на рынке предоставляются управляющей рынком компанией юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам по договорам о предоставлении торговых мест, заключаемым по типовой форме и в порядке, устанавливаемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 6 статьи 15 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ).
По смыслу части 3 статьи 14.34 КоАП РФ объективную сторону соответствующего административного правонарушения должен определять виновный факт "незаконного отказа или уклонения от предоставления торговых мест на розничном рынке", т.е. отказ (уклонение) от заключения указанного выше договора. При этом необходимым условием совершения такого деяния должно служить нарушение обязанности предоставить эти торговые места (заключить договор) в тех случаях, когда это предусмотрено федеральным законом.
В этой связи, принимая во внимание то обстоятельство, что договор о предоставлении торгового места не является публичным договором (см. статью 426 ГК РФ), соответствующая обязательность его заключения для управляющей рынком компании ограничена лишь случаями, определенными в частях 2 и 3 статьи 16 и части 2 статьи 17 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ.
7. Соответствующие нарушения положений части 2 статьи 16 и части 2 статьи 17 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ, а также части 6 его статьи 16 будут определять состав административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.34 КоАП РФ.
При этом применительно к положениям части 2 статьи 16 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ основанием для составления протокола об административном правонарушении и привлечения соответствующего лица к административной ответственности по указанной норме КоАП РФ должен служить установленный факт предоставления товаропроизводителям на сельскохозяйственном рынке торговых мест в количестве менее пятидесяти процентов от их общего количества, т.е. в количестве менее установленного федеральным законом, а не соответствующим актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.
8. Состав административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 14.34 КоАП РФ (вступает в силу с 1 января 2008 года), определяет несоблюдение управляющей рынком компанией положений, закрепленных пунктом 3 части 1 статьи 14 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ, и Требований к оформлению паспорта безопасности розничного рынка и перечню содержащихся в нем сведений, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.04.2007 N 255 (далее - Требования). При этом административным правонарушением будет считаться либо как таковое отсутствие паспорта безопасности, либо несоблюдение (нарушение) установленных требований к его оформлению или утверждению.
Под нарушением установленных требований к утверждению паспорта безопасности розничного рынка следует понимать его утверждение управляющей рынком компанией без согласования с соответствующими органами внутренних дел и государственного пожарного надзора по месту расположения рынка (пункт 2 Требований).
Под нарушением установленных требований к оформлению паспорта безопасности розничного рынка следует понимать несоблюдение в полном объеме как требований к его содержанию (пункты 6 - 11 Требований), так и непосредственно к самому оформлению (пункты 3 - 5, 13 Требований).
9. Состав административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 14.34 КоАП РФ, будет определять установленный факт неисполнения управляющей рынком компанией обязанности по ведению реестра продавцов и реестра договоров о предоставлении торговых мест, формирование которых возложено на нее соответствующими положениями части 1 статьи 18 и части 1 статьи 19 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ.
При этом несоблюдение управляющими рынками компаниями соответствующих требований частей 2 - 5 статьи 18 и частей 2 - 5 статьи 19 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ будет определять состав административного правонарушения, предусмотренного частью 7 статьи 14.34 КоАП РФ.
10. При выявлении административного правонарушения, предусмотренного частью 8 статьи 14.34 КоАП РФ, а также при определении виновного лица, подлежащего привлечению к соответствующей административной ответственности, следует руководствоваться совокупностью понятий и положений, установленных пунктами 1, 10, 11, статьи 3, пунктом 9 части 1 статьи 14, статьей 20, пунктом 4 части 2 статьи 21 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ, имея в виду, что осуществление надлежащего оформления и выдача карточек продавца в рамках исполнения требований к организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на рынке является обязанностью управляющей рынком компании, а обеспечение наличия карточки продавца (полностью при этом отвечающей требованиям, предъявляемым к ее оформлению) на торговом месте - обязанностью продавца по выполнению требований к осуществлению деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на рынке.
Кроме того, обращаем внимание на дополнение пункта 63 части 2 статьи 28.3 КоАП "частью 1 статьи 18.17 (в части нарушения допустимой доли иностранных работников < * > , используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации)", также введенное Федеральным законом от 19.07.2007 N 141-ФЗ (подпункт д) пункта 5 статьи 1), что с внесением соответствующего изменения в Приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 01.06.2005 N 421 будет означать возможность составления уполномоченными должностными лицами Роспотребнадзора и его территориальных органов протокола об административном правонарушении, предусмотренном указанной нормой.
< * > Иностранный работник - иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и осуществляющий в установленном порядке трудовую деятельность (статья 2 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации").
При этом следует иметь в виду, что основу административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 18.17 КоАП РФ, в целом в любом случае определяет "несоблюдение работодателем или заказчиком работ (услуг) установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ограничений на осуществление отдельных видов деятельности".
Применительно к сфере розничной торговли в качестве такого ограничения выступают соответствующие пределы численности иностранных работников, определенные в Постановлении Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 683, которым в соответствии с пунктом 5 статьи 18.1 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" была установлена на 2007 год допустимая доля иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими на территории Российской Федерации определенные виды деятельности в сфере розничной торговли (согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности).
В соответствии с названным нормативным правовым актом в розничной торговле алкогольными напитками, включая пиво, и розничной торговле фармацевтическими товарами присутствие иностранной рабочей силы стало недопустимым начиная с 15 января 2007 года, а в розничной торговле в палатках и на рынках, а также в прочей розничной торговле вне магазинов - с 1 апреля 2007 года. При этом применительно к рынкам соответствующие положения, касающиеся вопроса соблюдения допустимой доли иностранных работников, содержатся в части 7 статьи 15 и в части 1 статьи 23 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ.
Субъектом административной ответственности по части 1 статьи 18.17 КоАП РФ (в части нарушения допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации) может быть исключительно работодатель, т.е. соответствующая организация (юридическое лицо) или индивидуальный предприниматель, реализующие товары по договору розничной купли-продажи.
В соответствии со статьей 23.67 КоАП РФ полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 18.17, наделены органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, т.е. органы Федеральной миграционной службы (ФМС России).
Дополнительно обращаем внимание на то, что в решении вопроса о правоприменении частей 1 - 8 статьи 14.34 и части 1 статьи 18.17 КоАП РФ территориальным органам Роспотребнадзора в контексте соответствующих положений частей 1, 2 и 4 статьи 28.3 КоАП РФ в каждом случае необходимо исходить из необходимости учета пределов компетенции Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и задач и функций, возложенных на Роспотребнадзор федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
При этом данная работа не может и не должна заменять соответствующую деятельность, направленную на предупреждение, выявление и пресечение со стороны хозяйствующих субъектов, реализующих товары на рынках, административных правонарушений в сфере санитарного законодательства и законодательства о защите прав потребителей.
Руководитель
Г.Г.ОНИЩЕНКО