ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 мая 2022 г. N АПЛ22-156
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Ксенофонтовой Н.А., Рыженкова А.М.
при секретаре Шолгиной Н.И.
с участием прокурора Засеевой Э.С.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Андропова Сергея Михайловича об оспаривании подпункта "б" пункта 2 указания Министра обороны Российской Федерации от 2 декабря 2000 г. N 173/2/1139
по апелляционной жалобе Андропова С.М. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2022 г. по делу N АКПИ21-1011, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя административного истца Андропова С.М. - адвоката Оганова В.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против доводов апелляционной жалобы представителей Министерства обороны Российской Федерации Носенко В.О. и Сусиной М.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
в целях реализации постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 "О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации" (далее - Постановление N 941) Министром обороны Российской Федерации 2 декабря 2000 г. в форме письма, адресованного заместителям Министра обороны Российской Федерации, главнокомандующим видами Вооруженных Сил Российской Федерации, командующим войсками военных округов, флотам, командующему Воздушно-десантными войсками, начальникам главных и центральных управлений Министерства обороны Российской Федерации, издано указание N 173/2/1139 (далее - Указание). Пунктом 1 данного указания предписано производить назначение офицеров на воинские должности, предусмотренные абзацем вторым подпункта "а" пункта 9 Постановления N 941, в соответствии с пунктом 17 статьи 11 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237 (далее - Положение о порядке прохождения военной службы), на основании рапортов военнослужащих приказами по личному составу командиров (начальников), которым предоставлено право осуществлять назначение на соответствующие воинские должности, с оформлением необходимых пояснений к пунктам приказов; копии приказов приобщать в личные дела военнослужащих.
Подпунктом "б" пункта 2 Указания установлено, что назначение офицеров на должности, предусмотренные названной выше нормой Постановления N 941, по возрасту производится в случае, если они имеют общую продолжительность военной службы в календарном исчислении 20 лет и более.
Андропов С.М. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта "б" пункта 2 Указания. В обоснование заявления ссылался на то, что оспариваемое положение противоречит пункту "а" статьи 13, части 2 статьи 18 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей" (далее - Закон N 4468-I), пункту 3, абзацу второму подпункта "а" пункта 9 Постановления N 941.
Административный истец полагал, что установленное подпунктом "б" пункта 2 Указания ограничение относительно назначения на должности с меньшим окладом только офицеров, имеющих общую продолжительность военной службы в календарном исчислении 20 и более лет, нарушает его право на получение пенсии, исчисленной исходя из оклада по предыдущей воинской должности, предусмотренное подпунктом "а" пункта 9 Постановления N 941.
В административном исковом заявлении указано, что Андропов С.М. проходил военную службу в Вооруженных Силах СССР и Российской Федерации. Приказом командующего ВВС Приволжского военного округа от 3 октября 1988 г. он был назначен с летной должности "командир вертолетной эскадрильи" на нелетную должность "старший помощник оперативного дежурного 1056 КП ВВС округа" с меньшим должностным окладом. Его выслуга лет на день назначения в льготном исчислении, в соответствии с подпунктом "в" пункта 3 Постановления N 941, составляла более 30 лет. При этом в нарушение статьи 30 Положения о прохождении воинской службы офицерским составом Вооруженных Сил СССР, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 18 марта 1985 г. N 240, в приказе не было указано основание перемещения административного истца с высшей должности на низшую "по возрасту", что привело к нарушению его права на пенсионное обеспечение. В дальнейшем уполномоченным органом было отказано во внесении изменений в приказ командующего ВВС Приволжского военного округа от 3 октября 1988 г. в связи с отсутствием у Андропова С.М. на день назначения на новую должность выслуги в 20 лет в календарном исчислении на основании оспариваемого положения Указания, которое впоследствии также было применено судом при рассмотрении дела по его иску о признании права на исчисление пенсии исходя из оклада по предыдущей должности.
Министерство обороны Российской Федерации (далее также - Минобороны России) административный иск не признало, указав в письменных возражениях и дополнениях к ним, что оспариваемый акт издан уполномоченным должностным лицом в рамках предоставленных ему полномочий в целях разъяснения способа оформления пояснений к приказам по личному составу командиров (начальников) о назначении офицеров на низшие воинские должности. Административный ответчик также утверждал, что Указание не является нормативным правовым актом, не обладает нормативными свойствами, не содержит правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, а также не затрагивает права административного истца, поскольку направлено для использования командирами (начальниками) и касается организационных и технических вопросов обеспечения их полномочий по оформлению приказов.
Привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменном отзыве на административное исковое заявление отметило, что Указание содержит нормативные предписания, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, обладает признаками, характеризующими нормативный правовой акт. В связи с этим оно подлежало направлению на государственную регистрацию в Минюст России и опубликованию в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", поэтому его необходимо отменить.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления административному истцу отказано.
В апелляционной жалобе, поданной представителем Андропова С.М. адвокатом Огановым В.А., он выражает несогласие с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что выводы суда первой инстанции основаны на неправильном толковании норм материального права. Ссылается на то, что подпункт "б" пункта 2 Указания прямо противоречит пункту "а" статьи 13, части 2 статьи 18 Закона N 4468-I, а также положениям пункта 3 и абзаца второго подпункта "а" пункта 9 Постановления N 941.
Оспариваемое предписание в нарушение требований действующего законодательства ограничивает право на исчисление пенсии выслугой лет только в календарном исчислении. При этом пунктом 3 Постановления N 941 и частью 2 статьи 18 Закона N 4468-I предусмотрено, что время в выслугу лет для назначения пенсий уволенным со службы военнослужащим, проходившим службу в особых условиях (в том числе на летной работе в реактивной и турбовинтовой авиации), необходимо засчитывать на льготных условиях.
Считает, что Указание содержит результаты толкования норм права, регламентирующих вопросы исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минобороны России просит в ее удовлетворении отказать, указав, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, а доводы административного истца несостоятельными.
Минюст России представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором поддержал свою позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть жалобу без участия представителя Министерства.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Согласно статье 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее также - акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 данного кодекса, с особенностями, определенными этой статьей (часть 1).
При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3).
По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений (пункт 2 части 5).
Приведенные законоположения при рассмотрении данного административного дела судом первой инстанции соблюдены.
Суд первой инстанции правильно установил, что Указание издано Министром обороны Российской Федерации в пределах его компетенции при реализации функций и задач, возложенных на него и Минобороны России Положением о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1998 г. N 1357 и действовавшим на день принятия оспариваемого акта (подпункт 6 пункта 6, подпункты 25, 26 пункта 7, пункт 8, подпункты 21, 36 пункта 11), в форме письма, выполненного на бланке Министра обороны Российской Федерации, адресовано заместителям Министра обороны Российской Федерации, главнокомандующим видами Вооруженных Сил Российской Федерации, командующим войсками военных округов, флотами, командующему Воздушно-десантными войсками, начальникам главных и центральных управлений Минобороны России и направлено на реализацию Постановления N 941.
Рассматривая и разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что подпункт "б" пункта 2 Указания не противоречит нормам действующего законодательства Российской Федерации, регулирующим правоотношения в сфере пенсионного обеспечения военнослужащих.
Вопросы пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу в качестве офицеров, прапорщиков и мичманов или военную службу по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин в Вооруженных Силах Российской Федерации, в том числе вопросы, связанные с исчислением выслуги лет для назначения пенсии, регламентируются Законом N 4468-I.
Пунктом "а" статьи 13 данного закона предусмотрено, что право на пенсию за выслугу лет имеют лица, указанные в статье 1 этого закона, имеющие на день увольнения со службы выслугу на военной службе 20 лет и более.
Согласно положениям статьи 18 Закона N 4468-I время прохождения службы в особых условиях подлежит зачету в выслугу лет для назначения пенсии лицам, указанным в статье 1 названного закона, в льготном исчислении. Порядок исчисления выслуги лет для назначения пенсии этим лицам определяется Правительством Российской Федерации (части 2, 3).
Во исполнение данного предписания закона издано Постановление N 941, подпунктом "в" пункта 3 которого установлено, что в выслугу лет для назначения пенсий уволенным со службы военнослужащим засчитывается на льготных условиях (один месяц службы за два месяца) служба на летной работе в реактивной и турбовинтовой авиации - на условиях, определяемых Министром обороны Российской Федерации.
В пункте 8 Постановления N 941 закреплено, что пенсии уволенным со службы военнослужащим исчисляются из суммы их денежного довольствия, указанного в пунктах 9 - 10 данного постановления, с повышением (индексацией) этого денежного довольствия по состоянию на день назначения или перерасчета им пенсии.
Абзац второй подпункта "а" пункта 9 Постановления N 941 предусматривает возможность исчисления пенсии офицерам, переведенным по состоянию здоровья или возрасту с летной работы, подводных лодок (подводных крейсеров), атомных надводных кораблей (в том числе офицерам органов безопасности, обслуживающим атомные надводные корабли и атомные подводные крейсеры, включая вторые экипажи и экипажи строящихся крейсеров) и минных тральщиков на должности с меньшим должностным окладом, имевшим на день перевода выслугу, дающую право на пенсию за выслугу лет, при последующем увольнении их с военной службы исходя из оклада по штатной должности, которую они занимали до указанного перевода. В таком же порядке могут исчисляться пенсии при увольнении с военной службы также офицерам в званиях подполковника, ему равном и выше, переведенным в интересах службы по состоянию здоровья, возрасту или в связи с организационно-штатными мероприятиями с должностей, которые они занимали не менее одного года, на должности с меньшим должностным окладом, имевшим на день перевода выслугу, дающую право на пенсию за выслугу лет.
В обжалуемом решении правомерно указано, что приведенные положения направлены на установление дополнительных гарантий социального обеспечения отдельных категорий офицеров ввиду особых условий прохождения ими военной службы.
При этом суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что подпункт "б" пункта 2 Указания по своему смыслу согласуется с абзацем вторым подпункта "а" пункта 9 Постановления N 941.
В силу пункта 7 статьи 3 Положения о порядке прохождения военной службы определение общей продолжительности военной службы производится в календарном исчислении. В случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, общая продолжительность военной службы определяется в льготном исчислении.
Правом на пенсию за выслугу лет обладают офицеры, имеющие на день увольнения со службы выслугу на военной службе 20 лет и более (пункт "а" статьи 13 Закона N 4468-I).
С учетом того, что абзац второй подпункта "а" пункта 9 Постановления N 941, устанавливающий дополнительную гарантию для отдельных категорий офицеров, переведенных по возрасту на должности с меньшим должностным окладом и имевших на день перевода выслугу, дающую право на пенсию за выслугу лет, в виде исчисления пенсии исходя из оклада по ранее занимаемой ими штатной должности, не содержит указания на льготное исчисление такой выслуги, оспариваемое предписание о назначении по возрасту на соответствующие должности офицеров, имеющих общую продолжительность военной службы в календарном исчислении 20 лет и более, не вступает в противоречие с приведенным нормативным положением.
При таких обстоятельствах доводы апелляционной жалобы о несоответствии подпункта "б" пункта 2 Указания пункту "а" статьи 13, части 2 статьи 18 Закона N 4468-I, а также пункту 3 и абзацу второму подпункта "а" пункта 9 Постановления N 941 являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании административным истцом норм материального права.
Нельзя согласиться с утверждением в апелляционной жалобе о том, что Указание содержит результаты толкования норм права, регламентирующих вопросы исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.
В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" указано, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами; наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц (пункты 2, 3).
Из содержания Указания следует, что оно носит организационно-методический характер, предписаний нормативно-правового характера не имеет, не устанавливает новых правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, и не выходит за рамки адекватного истолкования норм законодательства Российской Федерации, регламентирующих вопросы исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий военнослужащим.
Предписания, содержащиеся в оспариваемом акте, адресованы соответствующим должностным лицам Минобороны России и Вооруженных Сил Российской Федерации и касаются организационных, технических вопросов оформления, подписания (издания) приказов по личному составу при назначении офицеров на воинские должности, предусмотренные абзацем вторым подпункта "а" пункта 9 Постановления N 941.
С учетом изложенного правомерным следует признать вывод суда первой инстанции о том, что Указание не является нормативным правовым актом и не имеет нормативных свойств.
Поскольку Указание в оспариваемой части не устанавливает, не изменяет и не отменяет правила, обязательные для неопределенного круга лиц (то есть не является актом, обладающим нормативными свойствами), и не содержит положений, выходящих за рамки адекватного истолкования действующего законодательства, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Андропову С.М. в удовлетворении заявленного требования.
В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности оспариваемого акта, оснований считать такие выводы ошибочными у Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не имеется.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Андропова Сергея Михайловича - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
Н.А.КСЕНОФОНТОВА
А.М.РЫЖЕНКОВ