ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 30 сентября 2019 г. N 4-АПГ19-22
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.
судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "ЭКСКОМАВТО" на решение Московского областного суда от 23 апреля 2019 года, которым в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "ЭКСКОМАВТО" о признании недействующими пункта 8.1 части 2 статьи 12, абзацев второго, третьего части 1 статьи 14, статьи 14.1, пункта 3 части 1 статьи 14.2, пунктов 5, 6, 7, 8 статьи 14.3 Закона Московской области от 27 декабря 2005 года N 268/2005-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области"; части 2 статьи 8.1, статей 8.4, 8.7 Закона Московской области от 4 мая 2016 года N 37/2016-ОЗ "Кодекс Московской области об административных правонарушениях" отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителей административного истца ООО "ЭКСКОМАВТО" Герасимовича С.А., Поливанова М.И., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Московской областной Думы - Попова Е.Е., губернатора Московской области - Кавина А.Ю., представителя государственного казенного учреждения Московской области "Центр безопасности дорожного движения Московской области" Агниязовой Д.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение законным и обоснованным и не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
установила:
общество с ограниченной ответственностью "ЭКСКОМАВТО" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 8.1 части 2 статьи 12, абзацев второго, третьего части 1 статьи 14, статьи 14.1, пункта 3 части 1 статьи 14.2, пунктов 5, 6, 7, 8 статьи 14.3 Закона Московской области от 27 декабря 2005 года N 268/2005-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области"; части 2 статьи 8.1, статей 8.4, 8.7 Закона Московской области от 4 мая 2016 года N 37/2016-ОЗ "Кодекс Московской области об административных правонарушениях", ссылаясь на противоречие требованиям:
подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; частей 2, 3 статьи 14, частей 2, 3, 4 статьи 17, пункта 4 части 3 статьи 24, пунктов 12, 14 части 1 статьи 26, пунктов 6, 8 части 4 статьи 28, частей 1, 2 статьи 2, пункта 7 части 1, части 7 статьи 29 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; части 1 статьи 1, части 2 статьи 19, части 1 статьи 27 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта"; статей 787, 789 Гражданского кодекса Российской Федерации; статьи 23 Федерального закона от 10 декабря 1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения"; части 11 статьи 19 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"; подпунктов "б", "г" пункта 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 года N 280; пункта 1 части 1 статьи 1.3.1, части 5 статьи 4.1, пункта 2 части 1 статьи 4.3, части 5 статьи 11.33, статьи 12.32.1, части 3 статьи 14.1 КоАП РФ и других федеральных законов, в которых содержатся положения об организации транспортных перевозок.
Административный истец утверждал, что оспариваемые нормы о включении в реестры маршрутов регулярных перевозок сведений о соисполнителях или фрахтовщиках на маршруте, об ограничении срока эксплуатации транспортных средств при осуществлении перевозок пассажиров городским, пригородным и междугородным транспортом, об установлении обстоятельств для обращения в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок автомобильным транспортом или муниципальному маршруту регулярных перевозок автомобильным транспортом, об установлении требований к проведению обязательного медицинского освидетельствования водителей, к пожарной безопасности, к экологическим характеристикам транспортных средств, о совершении по вине водителей транспортных средств, состоящих в трудовых отношениях с перевозчиком, дорожно-транспортных происшествий с причинением вреда жизни и здоровью, о допуске к управлению транспортными средствами водителей, не имеющих российских водительских удостоверений, необоснованно расширяют основания для прекращения действия свидетельства об осуществлении перевозок, влекущие за собой более жесткие критерии наступления юридической ответственности по сравнению с критериями, установленными федеральным законодателем; административная ответственность установлена за нарушение лицензионных условий, предусмотренных федеральным законодательством.
Определением Московского областного суда от 18 декабря 2018 года производство по настоящему делу об оспаривании подпункта 1 статьи 14.3 Закона Московской области N 268/2005-ОЗ прекращено.
Решением Московского областного суда от 23 апреля 2019 года ООО "ЭКСКОМАВТО" в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе ООО "ЭКСКОМАВТО" просит решение суда первой инстанции отменить, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Министерством транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области, прокуратурой Московской области, губернатором Московской области, государственным казенным учреждением Московской области "Центр безопасности дорожного движения Московской области" представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Изучив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, проверив материалы дела, Судебная коллегия полагает не подлежащим отмене решение суда первой инстанции.
Разрешая вопрос о законности оспариваемых норм, суд первой инстанции обоснованно не усмотрел несоответствия оспариваемых региональных норм законодательству, имеющему большую юридическую силу, указав в решении на то, что все они приняты с соблюдением компетенции субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в области организации регулярных перевозок и права перевозчика не нарушают.
Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение.
Действительно, как справедливо отмечается в решении суда первой инстанции, Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации", включая в систему правовых регуляторов в названной сфере общественных отношений законодательство субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 2), одновременно допускает регулирование законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации отношений по организации регулярных перевозок, не урегулированных законодательством Российской Федерации в области организации регулярных перевозок (часть 1 статьи 2).
Так, осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг, для обеспечения государственных и муниципальных нужд, предметом государственного или муниципального контракта является выполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, с которыми заключен контракт, работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам, в соответствии с требованиями, установленными государственным или муниципальным заказчиком (статья 14).
Говоря о требованиях к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, федеральный законодатель допускает их установление законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, исходя из:
максимального количества транспортных средств различных классов, которое разрешается одновременно использовать для перевозок по маршруту регулярных перевозок в соответствии с установленным расписанием;
максимально допустимого соотношения между количеством рейсов, не выполненных в течение одного квартала, и количеством рейсов, предусмотренным для выполнения в течение данного квартала установленным расписанием (в случае, если контроль за соблюдением расписания осуществляется с использованием информационной системы навигации); перечень рейсов, не относящихся к невыполненным, не является исчерпывающим;
обязанности передачи в региональную или муниципальную информационную систему навигации (при их наличии) информации о месте нахождения транспортных средств, используемых для данных перевозок. Не допускается установление требования о передаче сведений о месте нахождения транспортных средств более чем на один адрес;
обязанности обеспечения исправной работы установленных в транспортном средстве оборудования для перевозок пассажиров из числа инвалидов, системы контроля температуры воздуха, электронного информационного табло, оборудования для безналичной оплаты проезда;
обязанности информирования об изменении тарифов на регулярные перевозки (статья 17).
К участию в открытом конкурсе допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели при наличии лицензии и принятии на себя обязательств подтвердить наличие на праве собственности или ином законном основании транспортных средств, предусмотренных его заявкой на участие в открытом конкурсе, иные требования, предусмотренные статьей 23 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ. Оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе осуществляется по следующим критериям: количество ДТП, повлекших за собой человеческие жертвы или причинение вреда здоровью граждан и произошедших по вине юридического лица, индивидуального предпринимателя, участников договора простого товарищества или их работников, в течение года; опыт осуществления регулярных перевозок; влияющие на качество перевозок характеристики транспортных средств, предлагаемых перевозчиком для осуществления регулярных перевозок; максимальный срок эксплуатации транспортных средств, предлагаемых юридическим лицом (пункты 1, 2, 3, 4 части 3 статьи 24);
Характеристики транспортных средств (виды, классы, экологические характеристики, максимальный срок эксплуатации транспортных средств, характеристики транспортных средств, влияющие на качество перевозок), предусмотренные решением об установлении или изменении маршрутов регулярных перевозок включаются в реестры маршрутов регулярных перевозок (пункт 9 части 1 статьи 26, пункты 10, 11, 12, 13 статьи 27).
Перечень оснований прекращения или приостановления действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок не является исчерпывающим. В силу пункта 5 части 5 статьи 29 названного федерального закона уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации обращается в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок при наступлении обстоятельств, предусмотренных соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации (в отношении межрегиональных маршрутов регулярных перевозок) или законом субъекта Российской Федерации (в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок).
К управлению транспортным средством, используемым для перевозок по маршруту регулярных перевозок, допускаются водитель, заключивший трудовой договор с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или одним из участников договора простого товарищества, сведения о которых в отношении данного маршрута включены в реестр маршрутов регулярных перевозок (статья 34.1).
Контроль за выполнением иных не указанных в части 1 статьи 35 анализируемого федерального закона условий государственного контракта или свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок организуется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными органами местного самоуправления, которые заключили данный государственный или муниципальный контракт или выдали свидетельство.
Анализ оспариваемых положений Закона Московской области от 27 декабря 2005 года N 268/2005 "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области" в редакции от 20 марта 2019 года в их системной взаимосвязи с федеральными нормами, на противоречие которым поставлен вопрос административным истцом, позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование принято по вопросу совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, с соблюдением порядка принятия нормативного правового акта, каких-либо положений ограничивающих конкуренцию в указанной сфере отношений, не содержит; нет в них и норм, по иному регулирующих договор перевозки, договор фрахтования, чем это предусмотрено Гражданским кодексом Российской Федерации.
Будучи направленными на безопасность при выполнении перевозок пассажиров и багажа, качественное транспортное обслуживание населения, доступность транспортных услуг для населения, гарантированность предоставления услуг транспортом общего пользования, сочетание государственного регулирования и рыночных отношений в сфере транспортного обслуживания, создание единого транспортного пространства, равный доступ на рынок транспортных услуг перевозчиков в едином правовом и экономическом порядке и не регулируя гражданско-правовые, налоговые, финансовые отношения, они не могут рассматриваться как снижающие уровень правовых гарантий, предоставленных федеральным законодательством субъектам гражданских, финансовых, налоговых правоотношений.
Установленные региональным законодателем требования: обеспечить учет выручки от продажи проездных билетов (документов), талонов для проезда в общественном транспорте в системе обеспечения безналичной оплаты проезда пассажиров и перевозки багажа автомобильным транспортом, учета проданных билетов и совершенных поездок (пункт 8.1 части 2 статьи 12); выпускать на маршрут для осуществления перевозок пассажиров транспортные средства, срок эксплуатации с года выпуска которых не превышает для автобусов малого класса - 5 лет, для автобусов среднего и большого класса - 7 лет (абзацы второй и третий части 1 статьи 14); обеспечить возможность безналичной оплаты проезда, в том числе с использованием единой транспортной карты и банковской карты (статья 14.1) вытекают из предписаний федерального законодательства, предъявляемых к установлению, изменению маршрутов регулярных перевозок, допуску лиц к осуществлению регулярных перевозок, к использованию объектов транспортной инфраструктуры, к организации контроля за осуществлением регулярных перевозок, к повышению качества транспортного обслуживания, к обновлению транспортных средств, массовому внедрению новых перевозочных, информационных и телекоммуникационных технологий с применением навигационной системы ГЛОНАСС, созданию системы мониторинга, статистического учета за параметрами пассажирских перевозок, к экологической безопасности, к обследованию пассажирских перевозок и обусловлены транспортной стратегией Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 года N 1734зр, в редакции от 12 мая 2008 года, требованиями статьи 3 Федерального закона от 14 февраля 2009 года N 22-ФЗ "О навигационной деятельности", подпункта "г" пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 года N 641 "Об оснащении транспортных, технических средств и систем аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS", Требованиями к системам и аппаратно-программным навигационным комплексам, функционирующим с использованием навигационных сигналов ГЛОНАСС в части обеспечения информационного взаимодействия с автоматизированными центрами контроля и надзора федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденными приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 31 июля 2012 года N 285, Национальными стандартами Российской Федерации. Глобальная навигационная спутниковая система. Системы навигационно-информационные (ГОСТ Р 55538-2013).
Обязанность поддерживать транспортные средства, участвующие в дорожном движении, в технически исправном состоянии, обеспечивать соответствие технического состояния транспортных средств требованиям законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения и законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, оснащать транспортные средства техническим средствами контроля, обеспечивающими непрерывную, некорректируемую регистрацию информации о скорости и маршруте движения транспортных средств, о режиме труда и отдыха, возлагается федеральным законодателем на владельцев транспортных средств либо на лиц, эксплуатирующих транспортные средства (статьи 2, 16, 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения").
С учетом изложенного у суда нет поводов ставить под сомнение законность оспариваемых административным истцом положений.
Иное означало бы отказ органов государственной власти субъекта Российской Федерации, перевозчика пассажирских перевозок от приоритета жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности, от программно-целевого подхода к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения и организации пассажирских перевозок, что не соответствует статье 3 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".
Принимая во внимание требования Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации о разграничении компетенции в указанной сфере общественных отношений, Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о соответствии федеральному законодательству оспариваемых норм об административной ответственности за невыдачу пассажиру документа, подтверждающего оплату при отсутствии обязанности применения ККТ; за нарушение требований к межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом; за нарушение требований, установленных нормативными правовыми актами Московской области, о передаче мониторинговой информации о параметрах движения и местоположении транспортных средств, используемых для перевозки пассажиров автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок, в Региональную навигационно-информационную систему Московской области.
Вопреки доводам административного истца юридико-техническая конструкция диспозиции норм соответствует принципу правовой определенности, поскольку позволяет уяснить существо регулируемых вопросов и не допускает произвольного усмотрения в процессе реализации предписанных норм.
Исходя из изложенного, учитывая, что доводов, влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции, в апелляционной жалобе не приводится, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Московского областного суда от 23 апреля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "ЭКСКОМАВТО" - без удовлетворения.