ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 сентября 2017 г. N 58-АПГ17-4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Борисовой Л.В. и Горчаковой Е.В.
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Законодательной Думы Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 26 апреля 2017 года, которым удовлетворен административный иск прокурора Хабаровского края об оспаривании статьи 27 Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н. и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Титовой А.А., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
24 июня 2009 года Законодательной Думой Хабаровского края принят и в этот же день председателем Законодательной Думы Хабаровского края подписан Кодекс Хабаровского края об административных правонарушениях N 256.
10 июля 2009 года издано распоряжение губернатора Хабаровского края N 463 "Об обнародовании законов Хабаровского края", в том числе Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях.
17 сентября 2009 года Кодекс Хабаровского края об административных правонарушениях опубликован в газете "Приамурские ведомости" N 104, а 12 августа 2009 года - в издании "Собрание законодательства Хабаровского края" N 7 (84) (часть 1).
Согласно статье 27 Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях неисполнение органом местного самоуправления, наделенным полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, обязанности по уведомлению органа исполнительной власти Хабаровского края, уполномоченного в области организации государственной регистрации актов гражданского состояния, о назначении на должность и об освобождении от должности руководителя органа записи актов гражданского состояния администрации соответствующего муниципального образования влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятисот до одной тысячи рублей.
Прокурор Хабаровского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании приведенной нормы Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях недействующей со дня вступления решения суда в законную силу, ссылаясь в обоснование своих требований на то, что данная норма принята субъектом Российской Федерации с превышением полномочий.
Как утверждал прокурор, административная ответственность за указанное правонарушение предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Также, по мнению прокурора, оспариваемая норма не отвечает требованиям правовой определенности, поскольку вызывает неоднозначное толкование.
Решением Хабаровского краевого суда от 26 апреля 2017 года административный иск удовлетворен.
В апелляционной жалобе Законодательная Дума Хабаровского края просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Титовой А.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Пунктом 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определено, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Абзацем вторым пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения.
В соответствии с абзацем четвертым пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 года N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, городских, сельских поселений), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Согласно абзацу первому пункта 1 этой же статьи государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
На основании абзаца первого пункта 2 статьи 4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, городских, сельских поселений, на территориях которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния, образованные в соответствии с настоящим федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния.
Из приведенных норм Федерального закона "Об актах гражданского состояния" следует, что полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния, переданные органам государственной власти субъектов Российской Федерации и делегированные органам местного самоуправления, полномочиями Российской Федерации быть не перестают.
Суд первой инстанции установил, что Законодательной Думой Хабаровского края принят Закон Хабаровского края от 29 сентября 2005 года N 301 "О наделении органов местного самоуправления полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния", согласно части 3 статьи 6 которого органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов уведомляют орган исполнительной власти Хабаровского края, уполномоченный в области организации государственной регистрации актов гражданского состояния, о назначении на должность и об освобождении от должности руководителей органов записи актов гражданского состояния администраций соответствующих муниципальных образований не позднее 10 дней со дня назначения или освобождения от должности указанных руководителей.
По смыслу статьи 27 Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях специальным субъектом ответственности за неисполнение обязанности по уведомлению органа исполнительной власти Хабаровского края, уполномоченного в области организации государственной регистрации актов гражданского состояния, о назначении на должность и об освобождении от должности руководителя органа записи актов гражданского состояния администрации соответствующего муниципального образования является должностное лицо органа местного самоуправления.
В соответствии с абзацем пятым части 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим федеральным законом, относится к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами (статья 70 этого же федерального закона).
Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции на основании названных выше норм пришел к правильному выводу о том, что установление административной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления за правонарушения в сфере осуществления ими отдельных государственных полномочий является исключительной прерогативой федерального законодателя, что свидетельствует о превышении полномочий законодателем субъекта Российской Федерации при принятии оспариваемой нормы.
При таких обстоятельствах нельзя согласиться с доводами апелляционной жалобы о том, что оспариваемая норма принята в пределах полномочий субъекта Российской Федерации и не противоречит федеральному законодательству.
Поскольку органам государственной власти субъекта Российской Федерации законом не предоставлены полномочия по установлению административной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления в сфере осуществления ими отдельных государственных полномочий, довод апелляционной жалобы о несогласии с выводом суда первой инстанции о коллизии и несогласованности оспариваемой нормы и статьи 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях на существо принятого решения суда не влияет. Более того, совершение должностным лицом органа местного самоуправления административного правонарушения, выразившегося в неисполнении органом местного самоуправления обязанности, возложенной на него частью 3 статьи 6 Закона Хабаровского края "О наделении органов местного самоуправления полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния", не исключает возможность привлечения такого лица к административной ответственности на основании статьи 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Между тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемая норма содержит признаки неопределенности, так как данный вывод сделан без учета правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 21 апреля 2005 года N 122-О и определении от 2 ноября 2006 года N 537-О, согласно которой бланкетный характер нормы не свидетельствует о ее неконституционности, поскольку регулятивные нормы, устанавливающие те или иные правила поведения, не обязательно должны содержаться в том же нормативно-правовом акте, что и нормы, устанавливающие юридическую ответственность за их нарушение. Оспариваемая норма является бланкетной и подлежала применению в системном единстве с регулятивными нормами Закона Хабаровского края "О наделении органов местного самоуправления полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния", устанавливающими соответствующую обязанность органов местного самоуправления.
Вместе с тем неправильный вывод суда первой инстанции в этой части на правильность решения в целом не влияет и его отмены не влечет.
Таким образом, обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе Законодательной Думы Хабаровского края, не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Хабаровского краевого суда от 26 апреля 2017 года оставит без изменения, апелляционную жалобу Законодательной Думы Хабаровского края - без удовлетворения.