ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 апреля 2022 г. N 21-КАД22-1-К5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Абакумовой И.Д.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Кириченко Януша Петровича на кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 28 июля 2021 года по делу N 2а-4898/2020 по административному исковому заявлению Кириченко Я.П. к министерству внутренних дел по Кабардино-Балкарской Республике (далее - МВД Республики) о признании незаконным заключения по материалам проверки обоснованности выдачи паспорта гражданина Российской Федерации и возложении обязанности выдать паспорт.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения представителя МВД Республики Ивашечкиной С.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Кириченко Я.П., < ... > года рождения, уроженцу с. < ... > Грузинской ССР, < ... > года УВД Урванского райисполкома Кабардино-Балкарской АССР на основании свидетельства о рождении < ... > N < ... > от < ... > года выдан паспорт образца 1974 года (паспорт гражданина СССР) серии < ... > .
< ... > , как указано в выданном районным отделом записи актов гражданского состояния г. < ... > Кабардино-Балкарской Республики свидетельстве, Кириченко Я.П. заключил брак с С. согласно сведениям из домовой (поквартирной) книги с 6 декабря 1996 года зарегистрирован в жилом помещении по адресу: < ... > .
24 января 2001 года Кириченко Я.П. документирован паспортом гражданина Российской Федерации серии < ... > ; с 2002 года имеет полученное в органах внутренних дел Российской Федерации водительское удостоверение на право управления транспортными средствами категории "В"; 26 марта 2003 года выдан военный билет с отметкой уполномоченного лица об освобождении 3 апреля 2002 года от призыва на военную службу и зачислении в запас Вооруженных сил Российской Федерации; с 2018 года периодически проходит лечение в государственном бюджетном учреждении здравоохранения "Межрайонная многопрофильная больница" Министерства здравоохранения Кабардино-Балкарской Республики.
В 2020 году Кириченко Я.П. обратился в МВД Республики с заявлением о замене паспорта в связи с достижением им возраста 45 лет.
В ходе рассмотрения указанного заявления уполномоченным должностным лицом проведена проверка обоснованности выдачи Кириченко Я.П. паспорта гражданина Российской Федерации, по результатам которой составлено утвержденное Министром МВД Республики 23 сентября 2020 года заключение о том, что Кириченко Я.П. не является гражданином Российской Федерации, выданный ему в 2001 году паспорт является недействительным (далее - Заключение).
Принимая такое решение, уполномоченный орган исходил в том числе из непредставления Кириченко Я.П. доказательств, подтверждающих факт его постоянного проживания на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 года, указал на невозможность установления вины сотрудников паспортно-визового подразделения Урванского РОВД в нарушении требований нормативных правовых актов при оформлении выданных в 1994 и 2001 годах Кириченко Я.П. паспортов.
Считая незаконным Заключение, Кириченко Я.П. обратился в суд с административным иском о его отмене, просил обязать МВД Республики выдать паспорт гражданина Российской Федерации.
Решением Нальчикского городского суда Кабардино-Балкарской Республики от 23 ноября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 31 марта 2021 года, требования административного истца удовлетворены.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 28 июля 2021 года указанные судебные акты отменены, административное дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
В поступившей в Верховный Суд Российской Федерации кассационной жалобе Кириченко Я.П. ставится вопрос об отмене кассационного определения, как незаконного, ввиду неправильного применения норм материального права.
Ввиду необходимости проверки доводов кассационной жалобы по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 16 декабря 2021 года дело истребовано, определением от 4 марта 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Такие нарушения установлены.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что предусмотренная законодательством возможность проверки обоснованности выдачи лицу документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, направлена на защиту публичных интересов и не предполагает произвольного вмешательства государства в осуществление права лица на уважение его личной и семейной жизни.
Поскольку признание государством факта необоснованной выдачи лицу документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, влечет для такого лица определенные (в ряде случаев неблагоприятные) правовые последствия, в том числе и в случае, если на основании указанного документа в течение длительного периода времени осуществлялась реализация прав и обязанностей, в том числе вытекающих из правового статуса гражданина Российской Федерации, суд пришел к выводу, что оспариваемое решение административного ответчика, как принятое без достаточных к том у оснований, не может быть признано правомерным.
Проверяя законность судебного акта, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики признала правильными выводы суда первой инстанции, сделала заключение об отсутствии у проводивших проверку должностных лиц органов внутренних дел обоснованных сомнений относительно оснований для документирования Кириченко Я.П. паспортом гражданина Российской Федерации в 1994 и 2001 годах, указав на непредставление административным ответчиком доказательств обратного.
Суд кассационной инстанции, отменяя решение суда и апелляционное определение и направляя дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, ссылаясь на положения части 7 статьи 4 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", части 1 статьи 13 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации", признал ошибочным и преждевременным вывод судов о том, что факт выдачи административному истцу дважды паспорта гражданина Российской Федерации свидетельствует о проведении должностными лицами органов внутренних дел соответствующих проверок, которыми не установлено обстоятельств, препятствующих выдаче Кириченко Я.П. паспорта гражданина Российской Федерации, что исключало возможность в 2020 году ставить под сомнение наличие у него российского гражданства.
Указав, что административным истцом не представлено доказательств его проживания на территории Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 года, в базе данных органов внутренних дел не имеется сведений о приобретении Кириченко Я.П. соответствующего гражданства, с заявлением об установлении юридического факта постоянного проживания на территории Российской Федерации с 1980 года Кириченко Я.П. не обращался, кассационная инстанция пришла к заключению о преждевременности выводов нижестоящих судов об обоснованности административного иска ввиду отсутствия надлежащей правовой оценки доказательств, представленных административным ответчиком, посчитав, что их суждения основаны на предположениях, а обжалуемые судебные акты не соответствующими нормативным требованиям к принимаемому судебному решению, установленным пунктами 1 - 4 части 4 статьи 180 Кодекса административного судопроизводства в Российской Федерации (далее - КАС РФ), а также положениям части 9 статьи 226 этого кодекса.
Одновременно кассационная инстанция признала ошибочным вывод судов о том, что в ходе рассмотрения заявления Кириченко Я.П. о замене паспорта не установлена вина должностных лиц, выдавших ему паспорт гражданина Российской Федерации в 1994 и 2001 годах, признала ошибочным и противоречащим нормативным правовым актам, регулирующим отношения в сфере гражданства Российской Федерации, указав, что суды фактически отказали административному ответчику в защите его прав, что является недопустимым и противоречит задачам административного судопроизводства.
Между тем изложенная правовая позиция суда кассационной инстанции является ошибочной ввиду неправильного применения норм материального права и нарушений положений процессуального законодательства.
При разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное (часть 5 статьи 15 КАС РФ).
На момент возникновения между сторонами спорных правоотношений действовал Федеральный закон от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 62-ФЗ), содержащий принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определяющий основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации.
Гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей; гражданами Российской Федерации являются лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу Федерального закона N 62-ФЗ (абзац второй статьи 3, пункт "а" статьи 5).
Документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации (статья 10 Федерального закона N 62-ФЗ).
Паспорт гражданина Российской Федерации, являющийся основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации, введен в действие Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 года N 232 "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации".
Документы, выданные в соответствии с ранее действовавшим законодательством о гражданстве Российской Федерации, сохраняют юридическую силу, если они оформлены надлежащим образом, и считаются действительными на день вступления в силу Федерального закона N 62-ФЗ (статья 42).
В части 7 статьи 4 Федерального закона 62-ФЗ указано, что наличие у лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства.
Впервые паспорт административный истец, родившийся на территории одной из республик СССР, получил в 1994 году в возрасте < ... > лет (паспорт образца 1974 года), паспорт гражданина Российской Федерации - в 2001 году в период действия Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" (здесь и далее в редакции, действовавшей на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства).
Приведенные выше обстоятельства, установленные судом первой инстанции, административным ответчиком не оспаривались, как и факт неустановления в ходе рассмотрения заявления о замене паспорта неправомерных и (или) виновных действий со стороны Кириченко Я.П. и (или) со стороны должностных лиц уполномоченного органа, повлекших, по мнению административного ответчика, выдачу в нарушение установленных требований паспорта гражданина Российской Федерации при отсутствии на то законных оснований.
Поименованный выше закон устанавливал, что гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу данного закона (6 февраля 1992 года), если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации (часть 1 статьи 13), а также предусматривал приобретение гражданства в порядке регистрации гражданами бывшего СССР, проживающими на территориях государств, входящих в состав бывшего СССР, а также прибывшими для проживания на территорию Российской Федерации после 6 февраля 1992 года, если они до 31 декабря 2000 года заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации (пункт "г" статьи 18).
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 24 марта 2015 года N 700-О подчеркнул, что пункт "г" статьи 18 названного выше закона регулировал один из случаев приобретения гражданства не в порядке признания, а в порядке регистрации; в постановлении от 16 мая 1996 года N 12-П указал, что такая регистрация, предусмотренная названной нормой, как особый временный порядок приобретения гражданства, сама по себе не противоречит Конституции Российской Федерации, не нарушает конституционное положение, согласно которому российское гражданство является единым и равным независимо от оснований приобретения (статья 6, часть 1); однако такая регистрация неприменима в отношении имеющих гражданство по рождению.
Административный истец о своем желании быть гражданином Российской Федерации впервые заявил в 1994 году, в 2001 году подтвердил российское гражданство путем обращения за получением паспорта гражданина Российской Федерации.
Административный ответчик не представил бесспорные доказательства незаконности выдачи Кириченко Я.П. паспорта гражданина Российской Федерации, как и обоснование проведения проверки законности такого документирования.
При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет в том числе соответствие содержания оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, установив их несоответствие нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, удовлетворяет требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными (статья 227 КАС РФ).
Принимая решение об удовлетворении административного иска, суд первой инстанции также принял во внимание, что уполномоченные органы государственной власти неоднократно в течение длительного времени (более 20 лет) подтверждали принадлежность Кириченко Я.П. к гражданству Российской Федерации посредством выдачи не только паспорта гражданина Российской Федерации, но и военного билета, водительского удостоверения, на основании которых административный истец реализовывал свои права и обязанности гражданина Российской Федерации, в том числе в сферах охраны здоровья, дорожного движения, воинского учета, что свидетельствует о его устойчивой правовой связи с Российской Федерацией, выражающейся в совокупности взаимных прав и обязанностей, определяемой федеральным законодателем как гражданство Российской Федерации.
Изложенное согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой федеральный законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов при регулировании прав и свобод человека и гражданина, должен использовать лишь те из них, которые исключают возможность несоразмерного ограничения соответствующих прав и свобод, и исходить из того, что публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, оправдывают правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату и, не будучи чрезмерными, необходимы и строго обусловлены этими публичными интересами; в сфере любых правоотношений, включая связанные с гражданством, личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать при реализации права на гражданство уважение достоинства личности (постановления от 20 декабря 1995 года N 17-П, от 16 мая 1996 года N 12-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 16 июля 2008 года N 9-П).
С учетом конституционных принципов справедливости, равенства, соразмерности, а также стабильности и гарантированности прав граждан, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, оспариваемое решение, как не содержащее бесспорные факты, свидетельствующие о незаконности получения Кириченко Я.П. паспорта гражданина Российской Федерации, не может быть признано законным, обоснованным и оправданным.
При таком положении у суда кассационной инстанции отсутствовали правовые основания для отмены судебного решения и апелляционного определения.
Более того, кассационное определение вынесено с нарушением процессуальных норм, поскольку изложенные в нем выводы об отсутствии в судебных актах правовой оценки оспариваемого заключения и представленных административным ответчиком доказательств не соответствуют материалам дела, оно также не содержит мотивы неправильного применения судами нижестоящих инстанций норм материального права и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.
Таким образом, обжалуемое кассационное определение требованиям законности не отвечает, принято при существенном нарушении норм процессуального права, повлекшем вынесение неправильного решения и нарушение прав административного истца, следовательно, оно подлежит отмене, судебное решение и апелляционное определение - оставлению в силе.
Руководствуясь статьями 327, 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 28 июля 2021 года отменить, оставить в силе решение Нальчикского городского суда Кабардино-Балкарской Республики от 23 ноября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 31 марта 2021 года.