ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 августа 2020 г. N 11-КА20-3-К6
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Шайдуллиной Алии Камилевны на решение Высокогорского районного суда Республики Татарстан от 4 марта 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Татарстан от 21 мая 2019 года, кассационное определение судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2019 года по административному иску Шайдуллиной А.К. к Совету Высокогорского сельского поселения Высокогорского муниципального района Республики Татарстан, Тюрину Станиславу Евгеньевичу, Никифоровой Анне Николаевне, Миннибаеву Айдару Альфировичу, Касюкову Мусе Нигматовичу, Хидиятуллину Марату Фирдинатовичу, Сатдинову Илгизу Наиловичу, Хайрутдиновой Ильвире Фаридовне, Мингазову Ильдару Эльбрусовичу, Галееву Рифату Раифовичу о признании незаконным решения N 452 от 12 декабря 2018 года об удалении в отставку главы сельского поселения и восстановлении в должности главы сельского поселения.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения Шайдуллиной А.К., поддержавшей доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Шайдуллина А.К. обратилась в суд с указанным выше административным иском.
В обоснование заявленных требований указывала, что 10 декабря 2018 года поступило обращение депутатов Совета Высокогорского сельского поселения об удалении главы сельского поселения в отставку и досрочном прекращении полномочий. Основанием для отставки послужило неисполнение заявок в государственной информационной системе "Народный контроль" в части неосуществления покоса травы на ул. Азина в с. Пермяки; наличие несанкционированной свалки по ул. Верхняя в с. Пермяки, нахождение тротуаров в ненадлежащем состоянии по ул. Солнечная и ул. Центральная в с. Высокая Гора; коллективное обращение от жителей д. Эстачи по вопросам отсутствия контейнерных площадок; отсутствие за I квартал 2018 года принятых на заседании Совета Высокогорского сельского поселения Высокогорского муниципального района Республики Татарстан нормативных правовых актов; направление главой Высокогорского сельского поселения трех нормативных правовых акта в уполномоченный орган, осуществляющий организацию и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан, с нарушением установленной законом процедуры и нарушение срока опубликования трех принятых главой сельского поселения нормативных правовых актов (всего Шайдуллиной А.К. как главой муниципального образования принято двенадцать нормативных правовых актов); отсутствие в уставе сельского поселения, размещенном для ознакомления на информационном стенде, отдельных листов; факт ее привлечения к административной ответственности по статье 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановлением мирового судьи судебного участка N 1 Высокогорского района Республики Татарстан от 3 декабря 2018 года. В связи с несогласием вмененных Шайдуллиной А.К. нарушений ей на заседании Совета Высокогорского сельского поселения были представлены возражения, которые депутаты не приняли во внимание, удалив ее в отставку.
В административном исковом заявлении Шайдуллина А.К. подробно изложила доводы несогласия с вмененными ей депутатами нарушениями при исполнении полномочий по решению вопросов в области благоустройства, сбора и транспортирования твердых коммунальных отходов, непринятия нормативных правовых актов и других вопросов.
Решением Высокогорского районного суда Республики Татарстан от 4 марта 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Татарстан от 21 мая 2019 года, в удовлетворении административного иска отказано.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2019 года судебные акты первой и апелляционной инстанций оставлены без изменения.
В кассационной жалобе, поданной Шайдуллиной А.К. в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2020 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 10 июля 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации в силу части 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами такие нарушения допущены.
В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
В соответствии с частью 2 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление об оспаривании правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности главы муниципального образования, об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия соответствующего решения.
Судами установлено и из материалов дела следует, что административный истец решением Совета Высокогорского сельского поселения от 12 декабря 2018 года N 452 удалена в отставку на основании пункта 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), а именно за неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Отказывая в удовлетворении требований Шайдуллиной А.К., суд первой инстанции, ссылаясь на положения пункта 2.1 части 6 статьи 36, частей 3, 4, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 15 статьи 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ, пункта 3 части 1 статьи 43 Устава муниципального образования "Высокогорский муниципальный район" Республики Татарстан от 21 сентября 2015 года N 7 (далее - устав), пришел к выводу о том, что оспариваемое решение Совета Высокогорского сельского поселения принято в пределах его полномочий, с соблюдением порядка принятия данного решения. Кроме того указал, что глава Высокогорского сельского поселения подконтролен и подотчетен представительному органу - Совету Высокогорского сельского поселения, основанием удаления Шайдуллиной А.К. в отставку явилось неисполнение ею, как главой сельского поселения в течение более трех месяцев обязанностей по решению вопросов в области благоустройства, сбора и транспортирования твердых коммунальных отходов, отсутствие принятых нормативных правовых актов, отнесенных к вопросам местного значения поселения. По мнению суда, судебные органы не должны вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, в том числе оценивать деятельность главы муниципального образования, поскольку это является исключительной компетенцией представительного органа местного самоуправления в связи с чем, суд не исследовал доводы административного истца и не устанавливал обстоятельства, касающиеся вопросов исполнения обязанностей административного истца в течение более трех месяцев в вышеуказанной сфере.
Суды апелляционной и кассационной инстанций с выводами суда первой инстанции согласились. Кроме того, указали, что право оценивать деятельность главы муниципального образования принадлежит представительному органу местного самоуправления и суд не вправе подменять собой орган местного самоуправления в оценке надлежащего осуществления выборным должностным лицом местного самоуправления своих полномочий.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с указанными выводами судов.
Так, несмотря на то, что при рассмотрении данного административного дела суды первой, апелляционной и кассационной инстанций правильно определили, что данное административное исковое заявление подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в то же время ими не были учтены положения, содержащиеся в частях 8 - 11 статьи 226 поименованного кодекса, в соответствии с которыми при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме (часть 8). Если иное не предусмотрено настоящим кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 9). В случае, если по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, федеральными законами ограничены основания для оспаривания таких решений, действий (бездействия) (в частности, в отношении некоторых решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей и экзаменационных комиссий), суд выясняет обстоятельства, указанные в пунктах 1 и 2, подпунктах "а" и "б" пункта 3 части 9 настоящей статьи. Если установленные федеральными законами основания для оспаривания действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, не вошли в число этих обстоятельств, суд проверяет эти основания (часть 10). Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (часть 11).
Названное правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административных дел (пункт 3 статьи 3 названного кодекса), не позволяет принимать произвольные и немотивированные судебные акты, без учета всех доводов, приведенных сторонами судебного разбирательства.
Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 названного кодекса). Данный принцип выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63, части 8 и 12 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что, судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Частью 1 статьи 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено право представительного органа муниципального образования удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования.
Пунктом 2 части 2 этой же статьи в качестве основания для удаления главы муниципального образования в отставку указано на неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Частями 3 - 16 упомянутой статьи установлен порядок рассмотрения представительным органом муниципального образования вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку и принятия решения по данному вопросу.
При этом глава муниципального образования, в отношении которого представительным органом муниципального образования принято решение об удалении его в отставку, вправе обратиться с заявлением об обжаловании указанного решения в суд в течение 10 дней со дня официального опубликования такого решения. Суд должен рассмотреть заявление и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня подачи заявления (часть 17 статьи 74.1).
Какой-либо иной порядок рассмотрения данных заявлений об обжаловании решений представительного органа об удалении глав муниципальных образований в отставку названный федеральный закон не предусматривает.
Отнесение пунктом 10 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования принятие решений об удалении главы муниципального образования в отставку, не свидетельствует о невозможности проверки судом не только процедуры удаления в отставку главы муниципального образования, но и оснований принятия такого решения, установленных законом.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 16 июля 2013 года N 1241-О также указал, что решения представительных органов местного самоуправления, связанные с удалением главы муниципального образования в отставку, не должны носить произвольный характер.
Однако судами не проверялись доводы административного истца о несогласии с основаниями удаления ее в отставку, указанными в обжалуемом решении за неисполнение в течение трех месяцев и более обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных законами и уставом и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Судами не исследованы обстоятельства, касающиеся правомерности и обоснованности каждого из вмененных административному истцу нарушений, исходя из наличия у нее обязанностей и полномочий на их выполнение, закрепленных в законодательстве Российской Федерации.
Таким образом, выводы судебных инстанций о невозможности проверки доводов административного истца о незаконности оснований, послуживших поводом для принятия решения о ее удалении в отставку, нельзя признать правильными.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает доводы кассационной жалобы Шайдуллиной А.К. заслуживающими внимания, а обжалуемые судебные акты - принятыми с существенными нарушениями норм материального права и норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможна защита охраняемых законом публичных интересов.
При таком положении обжалуемые решение Высокогорского районного суда Республики Татарстан от 4 марта 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Татарстан от 21 мая 2019 года, кассационное определение судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2019 года нельзя признать законными в связи с чем данные судебные акты подлежат отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции для установления изложенных в настоящем кассационном определении обстоятельств. При новом рассмотрении административного дела суду надлежит учесть изложенное выше и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона.
Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Высокогорского районного суда Республики Татарстан от 4 марта 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Татарстан от 21 мая 2019 года, кассационное определение судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2019 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в Высокогорский районный суд Республики Татарстан в ином составе судей.