ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 30 октября 2019 г. N 70-КА19-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Борисовой Л.В. и Калининой Л.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе департамента строительства, архитектуры и земельных отношений администрации муниципального образования город Салехард Ямало-Ненецкого автономного округа на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 11 марта 2019 года по административному делу по административному иску Михаленко Бориса Ивановича к департаменту строительства, архитектуры и земельных отношений администрации муниципального образования город Салехард Ямало-Ненецкого автономного округа об оспаривании актов проверки соблюдения земельного законодательства и предписаний об устранении выявленных нарушений в области земельных отношений.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
20 июня 2018 года начальником департамента строительства, архитектуры и земельных отношений администрации муниципального образования город Салехард Ямало-Ненецкого автономного округа принято распоряжение N 101-ф "О внеплановой проверке использования гражданином земель (земельного участка)", согласно которому внеплановая проверка на предмет соблюдения законодательства в области земельных отношений в пределах кадастрового квартала 89:08:010301, рядом с домом N 39 в микрорайоне Юбилейный города Салехарда Ямало-Ненецкого автономного округа, проводится в отношении Михайленко Бориса Ивановича.
21 июня 2018 года инспектором по муниципальному земельному контролю города Салехард Ямало-Ненецкого автономного округа составлены акты проверки соблюдения земельного законодательства N 103 и N 104, согласно которым в результате проверки установлено, что земельный участок площадью 98,8 квадратных метров самовольно занят принадлежащими Михаленко Б.И. деревянным строением и дорожными плитами, а земельный участок площадью 11 квадратных метров самовольно занят принадлежащим Михаленко Б.И. металлическим контейнером. Также в этих актах указано, что за данные действия статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность.
21 июня 2018 года инспектором по муниципальному земельному контролю города Салехард Ямало-Ненецкого автономного округа выданы предписания об устранении выявленных нарушений в области земельных отношений N 50 и N 51, которыми Михаленко Б.И. предписано освободить самовольно занятые земельные участки от размещенных на них деревянного строения и дорожных плит, а также металлического контейнера в установленный срок - 21 августа 2018 года. При этом в данных предписаниях указано, что за их невыполнение в срок предусмотрена ответственность в соответствии с частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а в случае их неисполнения - необходимо явиться в департамент строительства, архитектуры и земельных отношений администрации муниципального образования город Салехард Ямало-Ненецкого автономного округа для составления протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Также в предписаниях разъяснены положения части 4.1 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Не согласившись с названными выше актами проверки соблюдения земельного законодательства и предписаниями об устранении выявленных нарушений в области земельных отношений, Михайленко Б.И. обратился в Салехардский городской суд Ямало-Ненецкого автономного округа с административным исковым заявлением о признании названных актов и предписаний незаконными, ссылаясь в обоснование своих требований на нарушение положений Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также на выдачу двух предписаний в связи с одним правонарушением.
Решением Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 декабря 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 11 марта 2019 года решение суда отменено, и по административному делу принято новое решение об удовлетворении административного иска в части: оспариваемые предписания об устранении выявленных нарушений в области земельных отношений признаны незаконными, а в удовлетворении административного иска в остальной части отказано.
В кассационной жалобе департамент строительства, архитектуры и земельных отношений администрации муниципального образования город Салехард Ямало-Ненецкого автономного округа просит апелляционной определение изменить в части удовлетворения отдельных административных исковых требований.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 12 сентября 2019 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Относительно кассационной жалобы Михаленко Б.И. представлен письменный отзыв.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке, в силу статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции.
Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые акты проверки соблюдения земельного законодательства и предписания об устранении выявленных нарушений в области земельных отношений вынесены уполномоченным должностным лицом в пределах его компетенции и в соответствии с законом, оснований для признания оспариваемых актов и предписаний незаконными не имеется.
Признавая незаконными оспариваемые предписания об устранении выявленных нарушений в области земельных отношений, суд апелляционной инстанции исходил из того, что должностные лица, осуществляющие муниципальный земельный контроль, не имеют права составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять привлечение к административной ответственности, а также выносить в отношении граждан обязательные для исполнения предписания, влекущие юридические последствия и определяющие меру ответственности за их неисполнение.
Однако выводы суда апелляционной инстанции основаны на неверном применении норм материального права.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа относит к вопросам местного значения городского округа (пункт 26 части 1 статьи 16).
Под муниципальным земельным контролем, согласно пункту 1 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации, понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением, в том числе, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.
Органы местного самоуправления городского округа осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городского округа объектов земельных отношений (абзац первый пункта 3 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации).
В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора, который в срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии данного акта проверки обязан рассмотреть этот акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления (пункты 5 и 6 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации).
Этой же статьей Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи (пункт 2).
Таким образом, федеральное законодательство, законодательство субъекта Российской Федерации и нормы актов органов местного самоуправления предусматривают осуществление муниципального земельного контроля в отношении граждан с составлением акта проверки и не исключают возможность выдачи предписания об устранении выявленных нарушений в области земельных отношений.
Вместе с тем в силу закона в отличие от органов, осуществляющих государственный земельный надзор, должностные лица органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах муниципального образования город Салехард Ямало-Ненецкого автономного округа объектов земельных отношений, не имеют права составлять протоколы об административных правонарушениях и привлекать к административной ответственности, а равно и выносить в отношении граждан обязательные для исполнения предписания.
Сама по себе выдача оспариваемых по настоящему административному делу предписаний об устранении выявленных нарушений в области земельных отношений должностным лицом органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль, никаких негативных последствий для административного истца не порождает, поскольку данные предписания фактически не носят властно-распорядительного характера, не содержат обязательных распоряжений, влекущих какие-либо юридические последствия, не устанавливают, не изменяют и не прекращают прав и обязанностей административного истца, не определяют их меру ответственности. Такие предписания носят исключительно предупредительный характер и имеют целью информирование лица, в отношении которого они вынесены, о возможных неблагоприятных последствиях в случае неустранения нарушений земельного законодательства в добровольном порядке.
При таких обстоятельствах, поскольку оспариваемые предписания об устранении выявленных нарушений в области земельных отношений не являются обязательными для исполнения, они не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.
Кроме того, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отмечает, что одним из оснований для отмены решения суда явилось несоответствие вводных частей письменного решения суда, содержащего объявленную на основании части 2 статьи 177 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации после разбирательства административного дела резолютивную часть, и мотивированного решения суда.
Между тем, как видно названных вводных частей решения суда, их отличие заключается лишь в том, что в объявленной резолютивной части решения суда, в отличие от мотивированного решения суда, указано на то, что судебное заседание является открытым, а также не указано на то, что иск является административным, и на то, что департамент строительства, архитектуры и земельных отношений администрации муниципального образования город Салехард Ямало-Ненецкого автономного округа далее по тексту решения суда будет именоваться департаментом. Также в объявленной резолютивной части решения суда, в отличие от мотивированного решения суда, оспариваемые решения в качестве предмета административного искового заявления именуются актами проверки соблюдения земельного законодательства и предписаниями об устранении выявленных нарушений в области земельных отношений.
Такие отличия во вводных частях письменного решения суда, содержащего объявленную на основании части 2 статьи 177 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации после разбирательства административного дела резолютивную часть, и мотивированного решения суда не могут служить основанием для отмены решения суда, поскольку в соответствии с указанной нормой по сложным административным делам может быть объявлена резолютивная часть решения суда, которая, исходя из части 1 статьи 180 этого же кодекса является одной из самостоятельных частей решения суда. В случае по настоящему административному делу именно резолютивные части письменного решения суда, содержащего объявленную на основании части 2 статьи 177 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации после разбирательства административного дела резолютивную часть, и мотивированного решения суда друг другу соответствуют.
Другим основанием для отмены решения суда явилось приобщение к материалам административного дела и оценка в качестве доказательств по административному делу незаверенных и нечитаемых копий оспариваемых актов проверки соблюдения земельного законодательства и предписаний об устранении выявленных нарушений в области земельных отношений. Данные обстоятельства, как указано в обжалуемом апелляционном определении, привели к ошибочному выводу об отказе в удовлетворении административного иска.
В этой части Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отмечает, что, как видно из материалов административного дела, приобщенные судом первой инстанции к материалам административного дела оспариваемые акты и предписания допускают возможность их прочтения. Что касается отсутствия заверения копий данных актов и предписаний, то достоверность копий этих актов и предписаний, исследованных в судебном заседании, представителем административного ответчика, явившимся в судебное заседание, не оспаривалась.
Таким образом, у судебной коллегии по административным делам суда Ямало-Ненецкого автономного округа не имелось оснований для отмены решения Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа и признания оспариваемых предписаний об устранении выявленных нарушений в области земельных отношений незаконными.
С учетом того, что судом апелляционной инстанции допущены ошибки в применении и истолковании норм материального права и процессуального права, которые повлияли на исход рассмотрения административного дела, обжалуемое апелляционное определение подлежит отмене, а решение суда - оставлению без изменения.
На основании изложенного, руководствуясь положениями части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 11 марта 2019 года отменить, решение Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 декабря 2018 года оставить без изменения.