КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 июня 2020 г. N 1106-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ИНОСТРАННОЙ
КОМПАНИИ "КАНРИГ ДРИЛЛИНГ ТЕКНОЛОДЖИ КЭНАДА ЛТД."
НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ПОЛОЖЕНИЯМИ
СТАТЬИ 6 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ПОРЯДКЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В ХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ОБЩЕСТВА,
ИМЕЮЩИЕ СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ОБОРОНЫ СТРАНЫ И БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,
заслушав заключение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы иностранной организации "Канриг Дриллинг Текнолоджи Кэнада Лтд.",
установил:
1. Иностранная компания "Канриг Дриллинг Текнолоджи Кэнада Лтд." оспаривает конституционность положений статьи 6 Федерального закона от 29 апреля 2008 года N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства", а фактически - ее пункта 39, согласно которому в целях данного Федерального закона к видам деятельности, имеющим стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, относится геологическое изучение недр и (или) разведка и добыча полезных ископаемых на участках недр федерального значения.
1.1. Как следует из представленных материалов, 10 октября 2017 года иностранная компания "Нейборз Мапл Аквизишн Лтд.", правопреемником которой является заявитель - "Канриг Дриллинг Текнолоджи Кэнада Лтд.", обратилась в Федеральную антимонопольную службу (ФАС России) с ходатайством о предоставлении предварительного согласия на совершение сделки по приобретению прав, позволяющих определять условия осуществления предпринимательской деятельности российского хозяйственного общества ООО "Оксет", в соответствии с требованиями статьи 28 "Сделки с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций, правами в отношении коммерческих организаций с предварительного согласия антимонопольного органа" Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
8 декабря 2017 года в ФАС России в ходе рабочей встречи представители компании "Нейборз Мапл Аквизишн Лтд." были проинформированы о проводимой в отношении ООО "Оксет" проверке с целью определения необходимости (отсутствия необходимости) предварительного согласования данной сделки.
15 декабря 2017 года иностранной компанией "Нейборз Мапл Аквизишн Лтд." была совершена сделка по приобретению ООО "Оксет", осуществляющего в области добычи нефти и природного газа среди прочего сервисную деятельность по обслуживанию и ремонту оборудования, а также спуску обсадных колонн в скважины, в том числе на участках недр федерального значения.
19 декабря 2017 года иностранная компания "Нейборз Мапл Аквизишн Лтд." прекратила свое существование в результате слияния с другой иностранной компанией - "Теско Корпорейшен", ставшей ее правопреемником.
1 января 2018 года компания "Теско Корпорейшен" была реорганизована в форме слияния с компанией "Канриг Дриллинг Текнолоджи Кэнада Лтд.", которая является правопреемником компании "Нейборз Мапл Аквизишн Лтд.", обратившейся 10 октября 2017 года в ФАС России с ходатайством о предоставлении предварительного согласия на сделку.
В ходе рассмотрения данного ходатайства ФАС России выявила, что компания "Нейборз Мапл Аквизишн Лтд.", единственным акционером которой являлась публичная компания "Нейборз Индастриз Лтд." (Бермуды) (акции которой, в свою очередь, котируются в свободном обращении на Нью-Йоркской фондовой бирже), в понимании Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" является иностранным инвестором. Согласно Перечню государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны), утвержденному приказом Министерства финансов Российской Федерации от 13 ноября 2007 года N 108н (пункт 8), Бермуды являются офшорной зоной, а компания "Нейборз Индастриз Лтд." - офшорной компанией.
Решением ФАС России от 9 января 2018 года заявителю было указано на необходимость представления ходатайства о согласовании указанной сделки в соответствии с Федеральным законом "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства"; срок рассмотрения ходатайства был продлен до принятия решения в отношении данной сделки в соответствии с названным Федеральным законом, т.е. до согласования сделки Правительственной комиссией по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации (далее - Правительственная комиссия).
Однако, вопреки данному решению, в ФАС России от представителей компании "Нейборз Мапл Аквизишн Лтд." вместо ходатайства о согласовании сделки поступило письмо от 18 декабря 2017 года с информацией о совершении 15 декабря 2017 года запланированной сделки без предварительного согласования Правительственной комиссией и ФАС России.
ФАС России, полагая, что ООО "Оксет" является хозяйственным обществом, имеющим стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства и осуществляющим геологическое изучение недр и (или) разведку и добычу полезных ископаемых на участках недр федерального значения (пункт 39 статьи 6 Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства"), постановлением от 27 марта 2018 года признала иностранную компанию "Канриг Дриллинг Текнолоджи Кэнада Лтд." виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.8.2 КоАП Российской Федерации (непредставление ходатайства о предварительном согласовании данной сделки на основании положений названного Федерального закона); заявителю назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере пятисот тысяч рублей.
В представленном в Конституционный Суд Российской Федерации постановлении ФАС России о наложении административного штрафа по делу об административном правонарушении в отношении заявителя указано, что сделка в том виде, в котором она была осуществлена, юридически запрещена к совершению частью 2 статьи 2 Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" (в редакции Федерального закона от 1 июля 2017 года N 155-ФЗ) в силу того, что контроль над компанией "Нейборз Мапл Аквизишн Лтд." осуществляла офшорная компания "Нейборз Индастриз Лтд." (Бермуды). Заявитель как правопреемник компании "Нейборз Мапл Аквизишн Лтд." несет ответственность за совершенное ею административное правонарушение.
1.2. Решением Арбитражного суда города Москвы от 29 октября 2018 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 апреля 2019 года и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 12 августа 2019 года, иностранной организации "Канриг Дриллинг Текнолоджи Кэнада Лтд." было отказано в удовлетворении заявления о признании незаконным указанного постановления ФАС России по делу об административном правонарушении.
Суды пришли к выводу о том, что исходя из нормативного определения добычи нефти данный вид деятельности является комплексом технологических и производственных процессов, обеспечивающих извлечение нефти из недр, к которым относится в том числе бурение скважин, строительство сооружений добычи нефти, включая обсадные колонны, а также иные мероприятия, обеспечивающие извлечение нефти из недр. К таким мероприятиям могут относиться услуги, осуществляемые ООО "Оксет", в частности, послепродажное обслуживание и ремонт оборудования. Деятельность по техническому обслуживанию, ремонту и спуску обсадных колонн в нефтяные скважины, относящаяся к деятельности по бурению, одновременно относится к геологическому изучению недр и (или) разведке и добыче полезных ископаемых на участках недр федерального значения, что свидетельствует о том, что ООО "Оксет" в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 3, пунктом 39 статьи 6 Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" является хозяйственным обществом, имеющим стратегическое значение, а любая сделка, влекущая установление иностранным инвестором контроля в отношении ООО "Оксет", согласно подпункту "а" пункта 2 части 1 статьи 7 названного Федерального закона подлежит предварительному согласованию Правительственной комиссией. Вместе с тем, несмотря на принятое решение ФАС России заявленная в ходатайстве сделка была осуществлена без получения предварительного согласования Правительственной комиссии, что привело к установлению контроля иностранного инвестора над стратегическим обществом. Отсутствие требований о лицензировании услуги по спуску обсадных колонн само по себе не является необходимым условием, определяющим факт отнесения такой деятельности к стратегической в рамках масштабного комплекса работ по разведке и разработке месторождений на участках недр федерального значения.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2019 года иностранной компании "Канриг Дриллинг Текнолоджи Кэнада Лтд." отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
1.3. По мнению заявителя, положения оспариваемой статьи 6 Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" не соответствуют статьям 8 (часть 1), 19 (часть 1), 34 (часть 1) и 35 (часть 2) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они допускают произвольное расширение перечня видов деятельности, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, по усмотрению компетентного органа государственной власти, включая ФАС России.
2. Гарантируя свободу экономической деятельности, Конституция Российской Федерации исходит из того, что эта свобода осуществляется в границах, которые установлены законом (статья 71, пункты "в", "ж", "о"; статья 76, часть 1), за субъектами экономических отношений признается право на осознанный и добровольный выбор юридических условий и принятие объективных рисков, связанных с конкретной хозяйственной деятельностью. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, права владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свобода предпринимательской деятельности, не являясь абсолютными, могут быть ограничены; вместе с тем, по смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 8, 17, 34 и 35, такие ограничения должны, исходя из общих принципов права, отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, носить общий и абстрактный характер, не иметь обратной силы и не затрагивать само существо конституционных прав, т.е. не ограничивать пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм (постановления от 6 июня 2000 года N 9-П, от 1 апреля 2003 года N 4-П, от 18 июля 2003 года N 14-П, от 31 мая 2005 года N 6-П, от 28 февраля 2006 года N 2-П, от 28 января 2010 года N 2-П, от 31 января 2011 года N 1-П, от 14 мая 2012 года N 11-П и от 21 апреля 2020 года N 19-П; определения от 10 марта 2016 года N 443-О, от 15 января 2019 года N 3-О и от 11 апреля 2019 года N 866-О).
Из приведенных конституционных положений и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что осуществление экономических прав в условиях конституционного правопорядка сопряжено с необходимостью учета иных конституционно одобряемых ценностей как частного, так и публичного характера. Реализация экономической свободы не должна противоречить в том числе публичным интересам общества и государства, связанным, в частности, с сохранением экономического суверенитета, обеспечением обороны страны и безопасности государства, а федеральный законодатель, руководствуясь целями защиты такого рода интересов, вправе устанавливать определенные условия осуществления и ограничения экономических прав. Соответственно, для федерального законодателя не исключается возможность предусмотреть - с соблюдением конституционных принципов и норм, в том числе с учетом положений статьи 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации, - дополнительные условия занятия предпринимательством на территории Российской Федерации для иностранных граждан и организаций, включая ограничения на участие в российских хозяйственных обществах, имеющих особую значимость с точки зрения обеспечения национальных интересов. Такие ограничения во всяком случае должны быть конституционно обоснованными и отвечать требованию формальной определенности, вытекающему из закрепленного статьей 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации принципа равноправия (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 30 июля 2001 года N 13-П, от 27 мая 2003 года N 9-П, от 27 ноября 2008 года N 11-П, от 17 января 2019 года N 4-П и др.).
3. Федеральный закон "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" принят для устранения условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и (или) государства, в связи с чем он устанавливает изъятия ограничительного характера для иностранных инвесторов и для группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, при их участии в уставных капиталах хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и (или) совершении ими сделок, влекущих за собой установление контроля над такими хозяйственными обществами (статьи 1, 2 и 3). Соответственно, основная цель данного Федерального закона - ограничение участия иностранного капитала в хозяйственных обществах, имеющих стратегическое значение, недопущение безнадзорного совершения сделок, в результате которых иностранный инвестор получил бы контроль над таким хозяйственным обществом; механизмом реализации этой цели служит установление разрешительного правового режима для совершения указанных сделок, предполагающего получение решения об их предварительном согласовании, оформляемого уполномоченным органом и имеющего определенный срок действия (часть 1 статьи 4; с исключением, предусмотренным частью 1 этой же статьи).
Само по себе такое законодательное регулирование, как направленное на достижение конституционно значимых целей и учитывающее необходимость организации функционирования экономической системы Российской Федерации для максимально эффективного обеспечения общих интересов ее многонационального народа, не расходится с требованиями Конституции Российской Федерации. Особенностью предусмотренного Федеральным законом "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" ограничительного правового режима является введение полного контроля над иностранными инвестициями в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение. Это выражается в установлении соответствующих изъятий для случаев участия в таких хозяйственных обществах иностранных инвесторов как напрямую, так и опосредованно - через группу лиц, в которую они входят (статья 1, часть 1 статьи 2 названного Федерального закона), а также в широком понимании контроля, который охватывает корпоративное влияние, оказываемое иностранными инвесторами на хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение, не только непосредственно, но и через третьих лиц (пункт 3 части 1 статьи 3 того же Федерального закона) (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2011 года N 924-О-О).
Согласно пункту 2 части 1 статьи 3 Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" стратегическим обществом признается хозяйственное общество, созданное на территории Российской Федерации и осуществляющее хотя бы один из видов деятельности, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства и указанных в статье 6 данного Федерального закона.
Статья 15 "Правовые последствия несоблюдения требований настоящего Федерального закона" названного Федерального закона устанавливает, что сделки, указанные в его статье 7 "Сделки, иные действия, на которые распространяется действие настоящего Федерального закона" и совершенные с нарушением требований данного Федерального закона, ничтожны (часть 1); суд применяет последствия недействительности ничтожной сделки в соответствии с гражданским законодательством (часть 2).
В силу положений Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" к сделкам, подлежащим предварительному согласованию в соответствии с данным Федеральным законом, относятся сделки в отношении акций (долей), составляющих уставный капитал хозяйственного общества, имеющего стратегическое значение и осуществляющего пользование участком недр федерального значения, если в результате совершения этих сделок иностранный инвестор или группа лиц приобретает право прямо или косвенно распоряжаться двадцатью пятью и более процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал такого хозяйственного общества (подпункт "а" пункта 2 части 1 статьи 7); к видам деятельности, имеющим стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, федеральным законодателем в пределах его дискреционных полномочий отнесено геологическое изучение недр и (или) разведка и добыча полезных ископаемых на участках недр федерального значения (пункт 39 статьи 6).
При этом отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, регулируются Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-I "О недрах", в котором закреплены виды пользования недрами (статья 6), а также определено понятие участков недр федерального значения, отнесенных к таковым в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, перечень которых подлежит официальному опубликованию (статья 2.1).
Предусмотренное Федеральным законом "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" предварительное согласование сделок под угрозой признания их ничтожными выступает изъятием ограничительного характера из общеустановленного для иностранных инвесторов правового режима, предполагающего согласно пункту 1 статьи 4 Федерального закона от 9 июля 1999 года N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" предоставление иностранным инвесторам столь же благоприятного правового режима их деятельности, который установлен для российских инвесторов.
Исходя из целей Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" отнесение деятельности хозяйственного общества к деятельности, на которую распространяется предусмотренный данным Федеральным законом специальный порядок совершения сделок иностранным инвестором, - геологическому изучению недр и (или) разведке и добыче полезных ископаемых на участках недр федерального значения - осуществляется с учетом положений иных нормативных актов, являющихся частью системы отраслевого регулирования в сфере недропользования и конкретизирующих правоотношения, возникающие в этой сфере, составляет прерогативу правоприменительных органов, в том числе арбитражных судов, которые обязаны при разрешении соответствующих вопросов учитывать все юридически значимые обстоятельства конкретного дела.
Таким образом, положения оспариваемой статьи 6 (а именно ее пункт 39) Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие права заявителя в указанном им аспекте.
Проверка же законности и обоснованности судебных решений, правильности выбора правовых норм, подлежащих применению, с учетом фактических обстоятельств данного дела к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не относится.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы иностранной компании "Канриг Дриллинг Текнолоджи Кэнада Лтд.", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН