ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 апреля 2019 г. N 307-КГ18-22209
Резолютивная часть определения объявлена 17 апреля 2019 года.
Полный текст определения изготовлен 18 апреля 2018 года.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,
судей Першутова А.Г., Прониной М.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Карелия (далее - управление, Роспотребнадзор) на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 06.02.2018 по делу N А26-12509/2017, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.06.2018 и постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 05.10.2018 по тому же делу
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "АСК" (далее - общество) о признании недействительным предписания управления от 27.10.2017 N А/341-П,
В заседании принял участие представитель Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Карелия - Таравкова Н.Д.
Общество с ограниченной ответственностью "АСК", надлежаще извещенное о месте и времени судебного разбирательства, своего представителя в судебное заседание не направило, что в силу части 5 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., выслушав доводы представителя управления Роспотребнадзора по кассационной жалобе, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
общество с ограниченной ответственностью "АСК" (далее - общество) на основании контракта от 28.03.2017 N 017-ЭА, заключенного с государственным бюджетным учреждением здравоохранения Республики Карелия "Республиканский онкологический диспансер" (далее - учреждение), оказывает услуги по технологическому процессу обработки белья в прачечной, расположенной по адресу: г. Петрозаводск, ул. Заводская, д. 4/4.
В связи с обращением учреждения по поводу нарушения обществом санитарно-эпидемиологических требований при оказании данных услуг Роспотребнадзор возбудил в отношении общества дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В рамках производства по делу об административном правонарушении управлением назначено проведение административного расследования, в ходе которого установлены факты нарушения обществом требований СанПиН 2.1.2.2646-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, оборудованию, содержанию и режиму работы прачечных" (далее - СанПиН 2.1.2.2646-10).
Выявление нарушений санитарно-эпидемиологических требований послужило основанием для вынесения Роспотребнадзором предписания от 27.10.2017 N А/341-П, которым на общество возложена обязанность обеспечить выполнение пунктов 2.2, 2.3, 2.8, 2.9, 2.11, 3.1, 3.4, 4.1, 4.2 и 4.4 СанПиН 2.1.2.2646-10.
Не согласившись с предписанием, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением, в котором просило признать этот ненормативный правовой акт недействительным.
Решением Арбитражного суда Республики Карелия от 06.02.2018, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.06.2018, заявление общества удовлетворено.
Арбитражный суд Северо-Западного округа постановлением от 05.10.2018 оставил состоявшиеся по делу судебные акты без изменения.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Роспотребнадзор просит об отмене судебных актов, ссылаясь на допущенные судами существенные нарушения норм материального права.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В. от 12.03.2019 кассационная жалоба Роспотребнадзора вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия приходит к следующим выводам.
Как установлено судами и подтверждается материалами дела, основанием для выдачи оспариваемого предписания послужили выявленные Роспотребнадзором в ходе административного расследования многочисленные факты нарушения со стороны общества санитарно-эпидемиологических (гигиенических) требований к устройству, оборудованию, содержанию и режиму работы прачечной.
Суды трех инстанций, признавая незаконным данное предписание и удовлетворяя требования общества, исходили из того, что в силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон о защите прав при осуществлении контроля; Закон N 294-ФЗ) предписания об устранении выявленных нарушений могут выдаваться контролирующими органами только по результатам проведения проверок, регламентированных данным Законом. В свою очередь Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает возможность выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений по результатам административного расследования.
На этом основании суды заключили, что выдача оспариваемого предписания по результатам административного расследования вне процедуры проведения проверки, проведенной по правилам Закона о защите прав при осуществлении контроля, является грубым нарушением законодательства и влечет признание оспариваемого ненормативного правового акта недействительным.
Между тем судами не учтено следующее.
Исходя из положений части 1 статьи 1, части 2 статьи 15, статьи 18, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в правовом государстве вмешательство органов публичной власти в права частных лиц допускается в рамках реализации законных полномочий соответствующего органа и признается правомерным, если использование этих полномочий преследует публично-значимые цели и не приводит к ограничению прав частного лица сверх меры, требуемой для достижения указанной цели.
Согласно статье 45 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина (часть 1) и каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (часть 2).
С учетом данных конституционных положений, при рассмотрении в порядке, определенном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации осуществляет проверку оспариваемого акта по ряду оснований, не только устанавливая соответствие его содержания применимым нормам материального права, но также проверяя, действовал ли принявший оспариваемый акт орган в пределах своих полномочий (в надлежащей административной процедуре), было ли при этом обеспечено право заявителя на защиту.
Несоблюдение установленной процедуры принятия ненормативного правового акта, в том числе, обусловленное тем, что на стадии его вынесения обратившееся в суд лицо было лишено возможности реализовать свои права, связанные с участием в этой процедуре, может являться основанием для признания рассматриваемого акта недействительным, если допущенные нарушения являлись существенными - привели или могли привести к неправильному решению спорного вопроса. Отдельные нарушения порядка принятия ненормативного правового акта могут быть прямо обозначены законодателем как существенные (грубые), то есть безусловно влекущие его недействительность.
Оспариваемое предписание вынесено Роспотребнадзором в рамках проведения федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, осуществляемого согласно статье 1 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения) в целях охраны здоровья населения и среды обитания.
На основании пункта 4 статьи 44 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает в себя выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений требований санитарного законодательства, технических регламентов и привлечение к ответственности лиц, совершивших такие нарушения.
Как указано в пункте 2 статьи 50 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки.
Анализ названных законоположений свидетельствует о том, что применение такой меры, как выдача предписания об устранении выявленных нарушений требований санитарного законодательства, связано с реализацией публично-значимой цели охраны здоровья населения и среды обитания, и обусловлено выявлением фактов соответствующих нарушений хозяйствующими субъектами.
Наличие выявленных Роспотребнадзором нарушений гигиенических требований при организации работы прачечной обществом по существу не оспаривалось, равно как не оспаривался заявителем и тот факт, что допущенные им нарушения могут повлечь наступление неблагоприятных последствий для здоровья людей, потребляющих услуги прачечной - персонала и граждан, находящихся на лечении в медицинском учреждении.
Позиция общества сводилась к необходимости его освобождения от обязанности по устранению имеющихся нарушений только по той причине, что оспариваемое предписание вынесено на основании документов, собранных контролирующим органом в рамках административного расследования по делу об административном правонарушении, без проведения отдельной проверки в соответствии с Законом о защите прав при осуществлении контроля.
Вместе с тем, соглашаясь с данным доводом общества, суды не приняли во внимание, что частью 3 статьи 1 Закона о защите прав при осуществлении контроля установлено исключение из общего правила о вынесении предписаний по результатам проверок для тех случаев, когда факты допущенных нарушений достоверно установлены в рамках иной законной процедуры - при производстве по делу об административном правонарушении.
Статья 50 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, наделяя контролирующие органы полномочием по вынесению предписаний об устранении нарушений санитарного законодательства, также не содержат положений, исключающих возможность вынесения предписаний, если основания для принятия соответствующих мер выявлены в рамках административного расследования.
Иное означало бы, что контролирующий орган должен назначить и провести отдельную проверку деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя для подтверждения фактов, которые уже выявлены и нашли документальное подтверждение в рамках иной законной процедуры, не имея возможности принять установленные законом меры к устранению выявленных нарушений посредством вынесения предписания. Однако такой подход не отвечает цели принятия Закона N 294-ФЗ, состоящей в защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а не в освобождении хозяйствующих субъектов от устранения действительно допущенных ими нарушений, в особенности, затрагивающих здоровье населения и благополучие среды обитания.
При этом судами не установлены обстоятельства, которые бы указывали о том, что Роспотребнадзор не обеспечил реализацию права общества на защиту в рамках производства по делу об административном правонарушении, равно как и признаков уклонения контрольно-надзорного органа от проведения проверки путем назначения административного расследования. Ссылаясь на необходимость проведения отдельной проверки, общество не приводило доводы о невозможности до получения предписания уяснить существо нарушений и подтверждающих их доказательств, о наличии у него объяснений по сути выявленных нарушений, которые могли быть даны при наличии такой возможности.
Следовательно, оспариваемое предписание вынесено в пределах полномочий, установленных статьей 50 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и части 3 статьи 1 Закона о защите прав при осуществлении контроля, при его принятии не было нарушено право общества на защиту и, соответственно, оснований для удовлетворения заявленных требований у судов не имелось.
Принимая во внимание изложенное, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает, что арбитражными судами первой, апелляционной и кассационной инстанций допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, без устранения которых невозможна защита охраняемых законом публичных интересов, в связи с чем оспариваемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а требование общества - подлежит оставлению без удовлетворения.
Руководствуясь статьями 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда Республики Карелия от 06.02.2018 по делу N А26-12509/2017, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.06.2018 и постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 05.10.2018 по тому же делу отменить.
В удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью "АСК" отказать.
Председательствующий судья
Т.В.ЗАВЬЯЛОВА
Судья
А.Г.ПЕРШУТОВ
Судья
М.В.ПРОНИНА