ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 13 января 2017 г. N 56-АД17-2
Судья Верховного Суда Российской Федерации Меркулов В.П., рассмотрев жалобу и.о. главы администрации городского округа Большой Камень Приморского края Москаева В.С. на вступившие в законную силу постановление и.о. мирового судьи судебного участка N 37 г. Большого Камня Приморского края от 18 декабря 2014 г. N 5-1016/14, решение судьи Шкотовского районного суда Приморского края от 18 декабря 2015 г. N 12-189/2015 и постановление заместителя председателя Приморского краевого суда от 19 августа 2016 г. N 4а-643/2016, вынесенные в отношении администрации городского округа закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) Большой Камень Приморского края по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
установил:
постановлением и.о. мирового судьи судебного участка N 37 г. Большого Камня Приморского края от 18 декабря 2014 г. N 5-1016/14, оставленным без изменения решением судьи Шкотовского районного суда Приморского края от 18 декабря 2015 г. N 12-189/2015 и постановлением заместителя председателя Приморского краевого суда от 19 августа 2016 г. N 4а-643/2016, администрация городского округа ЗАТО Большой Камень Приморского края (в настоящее время администрация городского округа Большой Камень Приморского края, далее также администрация) признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнута административному наказанию в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей.
В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, и.о. главы администрации Москаев В.С. просит об отмене постановлений, состоявшихся в отношении администрации по настоящему делу об административном правонарушении, ссылаясь на их незаконность.
Изучение материалов дела об административном правонарушении и доводов жалобы заявителя позволяет прийти к следующим выводам.
Частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства.
Основанием для составления в отношении администрации протокола об административном правонарушении и привлечения ее к административной ответственности, предусмотренной данной нормой, послужило невыполнение в установленный срок до 10 ноября 2014 г. предписаний начальника ГИБДД МО МВД России по ЗАТО и на РО Приморского края от 21 октября 2014 г. N 00070/2014, N 00071/2014, N 00072/2014, N 00073/2014, N 00074/2014, N 00075/2014 об установке на участках дороги по указанным в предписаниях адресам дорожных знаков 5.19.1 и 5.19.2 "Пешеходный переход" в соответствии с требованиями пункта 5.6.24 "ГОСТ Р 52289-2004. Национальный стандарт Российской Федерации. Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств".
Вместе с тем состоявшиеся по делу судебные акты законными признать нельзя по следующим основаниям.
Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Согласно статье 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по делу об административном правонарушении подлежат выяснению, в частности: событие административного правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, а также виновность лица в совершении административного правонарушения.
Решение вопроса о лице, совершившем противоправное деяние, имеет основополагающее значение для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела и своевременного привлечения виновного к административной ответственности.
Установление виновности предполагает доказывание вины лица и его непосредственной причастности к совершению противоправного действия (бездействия).
Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, выражается в невыполнении в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.
Предписание должно быть вынесено лицу, на которое возложена обязанность по соблюдению соответствующего требования законодательства.
В силу пункта 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090, должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны содержать дороги и дорожные сооружения в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил.
Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ).
В соответствии с пунктом 6 части 3 данного Федерального закона дорожной деятельностью признается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.
Содержание автомобильной дороги - это комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (пункт 12 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ).
Согласно пункту 2 статьи 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.
В силу пункта 6 статьи 13, части 3 статьи 15 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения относится к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, и обеспечивается данными органами.
Пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, статьей 28 Устава городского округа Большой Камень (утвержден решением Думы ЗАТО г. Большой Камень от 14 июня 2005 г. N 313-Р, далее - Устав) администрация городского округа является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления городского округа, наделенным Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными законами и законами Приморского края.
Таким образом, обязанность по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, в том числе по их ремонту и содержанию, и обеспечению безопасности дорожного движения, в силу закона возложена на соответствующий орган местного самоуправления.
Вместе с тем в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов могут создавать муниципальные учреждения, осуществлять финансовое обеспечение деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями.
Согласно пункту 1 статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
В силу пункта 2 указанной статьи учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение).
Государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением (пункт 1 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации казенным учреждением является государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
В ходе производства по делу в числе иных доводов законный представитель и защитники администрации заявляли, что предписание вынесено в адрес ненадлежащего лица, так как полномочия органов местного самоуправления, касающиеся дорожной деятельности, переданы специально созданному учреждению с соответствующим финансированием.
Органом местного самоуправления создано муниципальное казенное учреждение "Служба единого заказчика" городского округа Большой Камень (далее - МКУ "Служба единого заказчика", учреждение) в целях организации исполнения вопросов местного значения, в том числе по организации дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечения безопасности дорожного движения на них, осуществления муниципального контроля за сохранностью указанных автомобильных дорог, а также выполнения иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.
Администрация не имела возможности непосредственно исполнить предписания по установке дорожных знаков, они были направлены для организации исполнения в МКУ "Служба единого заказчика", которое приступило к формированию пакета документов для проведения открытого аукциона по обустройству пешеходных переходов. На момент составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела администрация не располагала сведениями о состоянии работ по переустановке дорожных знаков, соответствующей информации из учреждения не поступило.
Аналогичные по существу доводы приведены Москаевым В.С. в настоящей жалобе и не опровергаются материалами дела.
Названное учреждение образовано путем изменения типа муниципального учреждения "Служба единого заказчика" ЗАТО г. Большой Камень постановлением администрации от 22 декабря 2010 г. N 2287 "О создании муниципальных казенных учреждений путем изменения типа бюджетных учреждений городского округа ЗАТО Большой Камень".
В силу пунктов 3, 12 статьи 1, статьи 2 Устава данного учреждения, утвержденного постановлением администрации городского округа ЗАТО Большой Камень от 1 февраля 2011 г. N 134, к числу основных задач учреждения относится организация дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа. Учреждению переданы соответствующие полномочия по организации такой деятельности. Функции и полномочия учредителя учреждения осуществляет администрация городского округа Большой Камень. Имущество учреждения находится в собственности учредителя и передано учреждению на праве оперативного управления.
Из материалов дела следует, что учреждение, действуя в рамках указанных полномочий и, в том числе во исполнение упомянутых выше предписаний, 8 апреля 2015 г. заключило муниципальный контракт N 63/мк с ООО "Ремонтно-эксплуатационный участок 5,8" на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения: ремонт дорожных знаков по ул. Зеленая, ул. Горького, ул. Первомайская, ул. Лебедева.
Приведенные обстоятельства в совокупности дают основания для вывода о том, что ненадлежащее содержание названных в предписаниях участков дорог допущено не администрацией. Фактически лицом, ответственным за состояние автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и дорожных сооружений, является МКУ "Служба единого заказчика", которому переданы соответствующие полномочия и предоставляется финансирование.
Данное учреждение создано органом местного самоуправления в целях организации исполнения вопросов местного значения, к числу которых относится организация дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, соответствующая автомобильная дорога принадлежит указанному учреждению на праве оперативного управления, оно является лицом, ответственным за содержание этой автомобильной дороги в безопасном для дорожного движения состоянии, деятельность учреждения финансируется из средств городского округа.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что предписание выдано ненадлежащему лицу, администрация не является субъектом административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и необоснованно привлечена к административной ответственности.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отсутствие состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.
В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 названного Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение.
При таких обстоятельствах постановление и.о. мирового судьи судебного участка N 37 г. Большого Камня Приморского края от 18 декабря 2014 г. N 5-1016/14, решение судьи Шкотовского районного суда Приморского края от 18 декабря 2015 г. N 12-189/2015 и постановление заместителя председателя Приморского краевого суда от 19 августа 2016 г. N 4а-643/2016, вынесенные в отношении администрации по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежат отмене.
Производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации
постановил:
жалобу и.о. главы администрации городского округа Большой Камень Приморского края Москаева В.С. удовлетворить.
Постановление и.о. мирового судьи судебного участка N 37 г. Большого Камня Приморского края от 18 декабря 2014 г. N 5-1016/14, решение судьи Шкотовского районного суда Приморского края от 18 декабря 2015 г. N 12-189/2015 и постановление заместителя председателя Приморского краевого суда от 19 августа 2016 г. N 4а-643/2016, вынесенные в отношении администрации городского округа ЗАТО Большой Камень Приморского края по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.
Производство по делу об административном правонарушении прекратить на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.П.МЕРКУЛОВ