ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 16 марта 2017 г. N 127-АД17-3
Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б., рассмотрев жалобу Меховского А.В. на вступившие в законную силу постановление судьи Черноморского районного суда Республики Крым от 14.04.2016 N 5-217/2016, решение судьи Верховного Суда Республики Крым от 07.07.2016 N 12-764/2016 и постановление заместителя председателя Верховного Суда Республики Крым от 17.10.2016 N 4А-431/2016, вынесенные в отношении директора государственного бюджетного учреждения Республики Крым Национальный природный парк "Тарханкутский" Меховского А.В. (далее - Меховской А.В.) по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
установил:
постановлением судьи Черноморского районного суда Республики Крым от 14.04.2016 N 5-217/2016, оставленным без изменения решением судьи Верховного Суда Республики Крым от 07.07.2016 N 12-764/2016 и постановлением заместителя председателя Верховного Суда Республики Крым от 17.10.2016 N 4А-431/2016, директор государственного бюджетного учреждения Республики Крым Национальный природный парк "Тарханкутский" (далее также - учреждение) Меховской А.В. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.
В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Меховской А.В. просит отменить судебные акты, состоявшиеся в отношении него по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, считая их незаконными.
Изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы жалобы заявителя, судья Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.
В соответствии со статьей 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нормы, цитируемые в настоящем постановлении, приведены в редакции, действующей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для привлечения Меховского А.В. к административной ответственности) привлечение работодателем либо заказчиком работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного или муниципального служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.
Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции) гражданин, замещавший должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.
Гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при заключении трудовых или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг), указанных в части 1 настоящей статьи, сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы (часть 2 статьи 12 Закона о противодействии коррупции).
Корреспондирующие обязанности возложены на работодателя, который в соответствии с частью 4 статьи 12 названного закона при заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), указанного в части 1 настоящей статьи, с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Как усматривается из материалов дела, прокуратурой Черноморского района Республики Крым была проведена проверка соблюдения требований законодательства о противодействии коррупции в отношении должностных лиц государственного бюджетного учреждения Республики Крым Национальный природный парк "Тарханкутский".
В ходе проверки установлено, что 02.04.2015 между учреждением в лице директора Меховского А.В. и Збанц П.А. (далее - Збанц П.А.) заключен трудовой договор N < ... > (л.д. 12 - 13), в соответствии с которым последняя принята на должность ведущего экономиста финансово-экономического отдела, о чем издан приказ от 02.04.2015 N 37-лс (л.д. 11).
Согласно распоряжениям администрации Межводненского сельского поселения Черноморского района Республики Крым (л.д. 14 - 17) в период с 31.12.2014 по 24.03.2015 Збанц П.А. замещала должность муниципальной службы заведующего сектором по вопросам финансов и бухгалтерского учета администрации Межводненского сельского поселения Черноморского района Республики Крым, включенную в Перечень должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления Черноморского района Республики Крым, замещение которых связано с коррупционными рисками.
По результатам проверки прокуратурой Черноморского района Республики Крым сделан вывод о том, что в нарушение требований части 4 статьи 12 Закона о противодействии коррупции директор учреждения Меховской А.В. не сообщил в администрацию Межводненского сельского поселения Черноморского района Республики Крым в десятидневный срок о заключении трудового договора с Збанц П.А., замещавшей ранее должность муниципальной службы.
11.03.2016 постановлением прокурора Черноморского района Республики Крым в отношении директора учреждения Меховского А.В. возбуждено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (л.д. 1 - 3).
Приведенные обстоятельства послужили основанием для привлечения названного лица судьей Черноморского районного суда Республики Крым к административной ответственности, предусмотренной данной нормой.
Вышестоящие судебные инстанции с выводами судьи районного суда согласились.
Вместе с тем судебными инстанциями не было принято во внимание, что ограничения, направленные на соблюдение специальных правил трудоустройства лиц, ранее замещавших должности государственной или муниципальной службы, предусмотренные в статье 12 Закона о противодействии коррупции, приняты в целях реализации рекомендаций Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой в городе Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН (далее - Конвенция).
Пунктом 1 статьи 12 Конвенции предусмотрена обязанность каждого государства-участника по принятию мер в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства по предупреждению коррупции в частном секторе, усилению стандартов бухгалтерского учета и аудита в частном секторе и, в надлежащих случаях, установлению эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие гражданско-правовых, административных или уголовных санкций за несоблюдение таких мер.
Согласно подпункту "е" пункта 2 статьи 12 Конвенции меры, направленные на достижение этих целей, могут включать, среди прочего, предупреждение возникновения коллизии интересов путем установления ограничений, в надлежащих случаях и на разумный срок, в отношении профессиональной деятельности бывших публичных должностных лиц или в отношении работы публичных должностных лиц в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию, когда такая деятельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор.
Из анализа пункта 1, подпункта "е" пункта 2 статьи 12 Конвенции, частей 2, 4 статьи 12 Закона о противодействии коррупции в их системной взаимосвязи следует, что указанные выше ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора, установлены в целях устранения коллизии публичных и частных интересов. Данные ограничения, как и обязанность работодателя при заключении трудового договора с гражданином, замещавшим ранее должности государственной или муниципальной службы, сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы, направлены на соблюдение специальных правил трудоустройства бывших государственных и муниципальных служащих в частном секторе.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что у представителя нанимателя (работодателя) обязанность в десятидневный срок сообщать о заключении трудового договора (служебного контракта) с бывшим государственным (муниципальным) служащим, замещавшим должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы не возникает в том случае, если бывший служащий осуществляет свою служебную (трудовую) деятельность в государственном (муниципальном) органе.
Следует учесть, что положениями статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" бюджетное учреждение определено как некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом.
Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.
В поданной в Верховный Суд Российской Федерации жалобе Меховской А.В. ссылается на то, что на основании Положения от 28.12.2014 (далее - Положение) государственное бюджетное учреждение Республики Крым Национальный природный парк "Тарханкутский" является некоммерческой организацией, созданной для сохранения природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов, сохранения историко-культурных объектов, экологического просвещения населения, осуществления экологического мониторинга и осуществления других задач (пункт 2.1 Положения).
Относясь к объектам особо охраняемых территорий Республики Крым государственное бюджетное учреждение Республики Крым Национальный природный парк "Тарханкутский" находится в ведении Государственного комитета по лесному и охотничьему хозяйству Республики Крым. Учредителем и собственником имущества учреждения является Республика Крым. Функции и полномочия учредителя от имени Республики Крым осуществляет Государственный комитет по лесному и охотничьему хозяйству Республики Крым (пункты 1.5 и 3.2 Положения).
Учреждение финансируется за счет средств бюджета Республики Крым (пункт 3.3 Положения) и осуществляет приносящую доход деятельность, не противоречащую законодательству, перечень видов которой четко ограничен в пункте 3.4 Положения. Хозяйственная деятельность учреждения не должна противоречить его задачам и установленному режиму и должна быть направлена на обеспечение надлежащей охраны природных и историко-культурных объектов, выполнение мероприятий по уходу за ними и их восстановлению, а также на организацию регулируемого туризма и отдыха в природных условиях (пункт 8.1 Положения).
Согласно пункту 6.2 Положения учредитель учреждения, в числе прочего, формирует и утверждает государственное задание на оказание государственных услуг (выполнение работ) в соответствии с предусмотренными данным Положением основными видами деятельности учреждения, осуществляет иные функции и полномочия учредителя, установленные законодательством Российской Федерации и Республики Крым.
Приведенные положения, по мнению заявителя поданной в Верховный Суд Российской Федерации жалобы, свидетельствуют о том, что учреждение создано в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти Республики Крым в сфере экологии (природоохранной деятельности), в связи с чем исполнение в учреждении Збанц П.А. должностных обязанностей ведущего экономиста финансово-экономического отдела не связано с коррупционными рисками и не может повлечь коллизии публичных и частных интересов с прежней занимаемой ею должностью на муниципальной службе.
Выражая несогласие с тем, что в его действиях имеется состав вменяемого административного правонарушения, в ходе рассмотрения данного дела Меховским А.В. указывалось, в частности, на то, что исполнение должностных обязанностей Збанц П.А. в учреждении не связано с коррупционными рисками и не может повлечь коллизии публичных и частных интересов с прежней занимаемой ею должностью на муниципальной службе (л.д. 26, 55, 102).
Суд не исследовал указанные доводы заявителя. На стадии рассмотрения настоящей жалобы на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и судебные акты, состоявшиеся в порядке его обжалования, данный довод заявителя по приобщенным в дело материалам проверен быть не может. Кроме того, заявителем поданных по делу жалоб указывались и иные основания, свидетельствующие, по его мнению, об отсутствии у него как у директора учреждения обязанностей, предусмотренных частью 4 статьи 12 Закона о противодействии коррупции, при приеме на работу Збанц П.А., которые также не получили надлежащей судебной оценки.
Таким образом, следует признать, что данное дело об административном правонарушении в отношении директора учреждения Меховского А.В. рассмотрено с нарушением требований статей 24.1, 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела. Представленными в дело доказательствами бесспорно не подтверждается вывод судебных инстанций о наличии в его действиях состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Положения статей 24.1 и 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях во взаимосвязи со статьей 2.1 названного Кодекса, закрепляющей общие основания привлечения к административной ответственности и предусматривающей необходимость доказывания наличия в действиях (бездействии) физического (юридического) лица признаков противоправности и виновности, и статьей 26.11 данного Кодекса о законодательно установленной обязанности судьи, других органов и должностных лиц, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении, оценивать доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, направлены на обеспечение вытекающих из Конституции Российской Федерации общепризнанных принципов юридической ответственности и имеют целью исключить возможность необоснованного привлечения к административной ответственности граждан (должностных лиц, юридических лиц) при отсутствии их вины.
В силу положений частей 1 и 4 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.
В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 названного Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение.
При таких обстоятельствах постановление судьи Черноморского районного суда Республики Крым от 14.04.2016 N 5-217/2016, решение судьи Верховного Суда Республики Крым от 07.07.2016 N 12-764/2016 и постановление заместителя председателя Верховного Суда Республики Крым от 17.10.2016 N 4А-431/2016, вынесенные в отношении директора государственного бюджетного учреждения Республики Крым Национальный природный парк "Тарханкутский" Меховского А.В. по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежат отмене.
Производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении названного лица подлежит прекращению в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых были вынесены обжалуемые судебные постановления (пункт 4 части 2 статьи 30.17 названного Кодекса).
Изложенное не противоречит правовому подходу, сформулированному Верховным Судом Российской Федерации в ряде постановлений, например, в постановлениях от 11.11.2016 N 9-АД16-17, от 20.07.2016 N 46-АД16-18.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации
постановил:
жалобу директора государственного бюджетного учреждения Республики Крым Национальный природный парк "Тарханкутский" Меховского А.В. удовлетворить частично.
Постановление судьи Черноморского районного суда Республики Крым от 14.04.2016 N 5-217/2016, решение судьи Верховного Суда Республики Крым от 07.07.2016 N 12-764/2016 и постановление заместителя председателя Верховного Суда Республики Крым от 17.10.2016 N 4А-431/2016, вынесенные в отношении директора государственного бюджетного учреждения Республики Крым Национальный природный парк "Тарханкутский" Меховского А.В. по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.
Производство по делу об административном правонарушении прекратить на основании пункта 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
С.Б.НИКИФОРОВ