ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 августа 2021 г. N 89-АД21-10-К7
Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б., рассмотрев жалобу Хлыстуновой Надежды Николаевны на вступившие в законную силу постановление от 12.11.2019 N 403, вынесенное заместителем главного государственного инспектора Тюменской области по использованию и охране земель, решение судьи Нижнетавдинского районного суда Тюменской области от 17.02.2020 N 12-4/2020, решение судьи Тюменского областного суда от 03.06.2020 N 21-232/2020 и постановление судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17.12.2020 N 16-3962/2020, состоявшиеся в отношении Хлыстуновой Надежды Николаевны (далее - Хлыстунова Н.Н.) по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
установил:
постановлением от 12.11.2019 N 403, вынесенным заместителем главного государственного инспектора Тюменской области по использованию и охране земель (далее также - постановление должностного лица), оставленным без изменения решением судьи Нижнетавдинского районного суда Тюменской области от 17.02.2020 N 12-4/2020, решением судьи Тюменского областного суда от 03.06.2020 N 21-232/2020 и постановлением судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17.12.2020 N 16-3962/2020, Хлыстунова Н.Н. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей.
В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Хлыстунова Н.Н. выражает несогласие с указанными актами, вынесенными в отношении нее по данному делу об административном правонарушении, приводя доводы об их незаконности и ссылаясь, в числе прочего, на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16.10.2020 N 42-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки М.Г. Анциновой", содержащее правовые позиции по применению, в частности, названной статьи этого Кодекса.
Данным постановлением Конституционный Суд Российской Федерации дал оценку конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Оспоренное положение являлось предметом рассмотрения постольку, поскольку на его основании разрешается вопрос о привлечении к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием в случае, когда собственник (правообладатель) земельного участка использует земельный участок не только в соответствии с основным видом его разрешенного использования, указанным в Едином государственном реестре недвижимости, но и в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования, который предусмотрен правилами землепользования и застройки муниципального образования (градостроительным регламентом) для определенной территориальной зоны без внесения в Единый государственный реестр недвижимости соответствующих сведений.
Конституционный Суд Российской Федерации признал указанное положение не соответствующим Конституции Российской Федерации постольку, поскольку неопределенность действующего правового регулирования в вопросе о том, обязан ли собственник (правообладатель) земельного участка в случае, когда он в дополнение к основному виду его разрешенного использования самостоятельно выбирает вспомогательный вид разрешенного использования, вносить в качестве условия правомерного осуществления вспомогательного вида разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости сведения о таком использовании, создает неопределенность и в вопросе о возможности привлечения этого собственника (правообладателя) к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.
В соответствии с частью 2 статьи 30.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья, принявший к рассмотрению жалобу, протест, в интересах законности имеет право проверить дело об административном правонарушении в полном объеме.
Изучение материалов дела об административном правонарушении и доводов жалобы заявителя позволяет прийти к следующим выводам.
Из пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (нормы, цитируемые в настоящем постановлении, приведены в редакции, действующей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для привлечения Хлыстуновой Н.Н. к административной ответственности) следует, что земли в Российской Федерации, подразделяемые по целевому назначению на указанные в пункте 1 этой статьи категории, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
В силу положений статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в числе прочего, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; выполнять иные требования, предусмотренные данным Кодексом, федеральными законами.
В соответствии с частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 данной статьи, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.
Как усматривается из материалов дела, основанием для привлечения Хлыстуновой Н.Н. к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, послужили выводы заместителя главного государственного инспектора Тюменской области по использованию и охране земель и согласившихся с ним судебных инстанций о выявленном 21.10.2019 факте использования названным лицом принадлежащего ей на праве собственности земельного участка, расположенного по адресу: < ... > (кадастровый номер < ... > , далее также - земельный участок), с нарушением установленного вида разрешенного использования "для садоводства и огородничества" (категория земель: земли сельскохозяйственного назначения) ввиду содержания и разведения на данном земельном участке сельскохозяйственных животных и домашних птиц.
Вместе с тем выводы судебных инстанций являются преждевременными ввиду следующего.
Статьей 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, включая обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1), осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4).
Федеральный законодатель раскрывает в Градостроительном кодексе Российской Федерации (пункты 7 и 9 статьи 1) и Земельном кодексе Российской Федерации (статья 85) понятие территориальной зоны, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент, закрепляющий, помимо прочего, в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков. Такие регламенты, как предусмотрено Земельным кодексом Российской Федерации (пункты 2 и 3 статьи 85), создают основу правового режима земельных участков для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и др.), и обязательны для исполнения всеми их собственниками и арендаторами, землепользователями и землевладельцами (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16.10.2020 N 42-П).
Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает, что в отношении земельных участков, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, в градостроительном регламенте в обязательном порядке, в частности, указываются виды разрешенного использования земельных участков (часть 6 статьи 30), среди которых могут быть основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37).
При рассмотрении настоящего дела должностным лицом Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тюменской области и судебными инстанциями сделан вывод о том, что Хлыстуновой Н.Н. нарушены требования Земельного кодекса Российской Федерации об использовании земельного участка по целевому назначению в соответствии с установленным разрешенным использованием ввиду осуществления на земельном участке с установленным видом разрешенного использования "для садоводства и огородничества" деятельности по разведению сельскохозяйственных животных и домашних птиц.
Между тем в данном случае остались без исследования и оценки судебных инстанций имеющие правовое значение обстоятельства, связанные с тем, соблюдены ли собственником земельного участка условия, при наличии которых применение указанного вида разрешенного использования являлось бы допустимым.
Конституционный Суд в постановлении от 16.10.2020 N 42-П указал, что впредь до внесения в законодательство необходимых изменений собственники (правообладатели) земельных участков не могут быть принуждены к внесению каких-либо сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае, когда они в дополнение к основному виду разрешенного использования принадлежащих им земельных участков самостоятельно выбирают вспомогательный вид их разрешенного использования.
В ходе рассмотрения дела Хлыстунова Н.Н. настаивала на том, что использовала земельный участок, относящийся к категориям земель "земли сельскохозяйственного назначения", в соответствии с градостроительным регламентом территориальной зоны, однако данные обстоятельства и доводы, с учетом конституционно-правового смысла норм, выявленного Конституционным Судом Российской Федерации, судебными инстанциями не проверялись.
Так, судебными инстанциями не устанавливалось обстоятельств, связанных с использованием лицом, привлеченным к административной ответственности, земельного участка как в соответствии с основным видом разрешенного использования, так и в соответствии с допустимыми вспомогательными видами разрешенного использования земельного участка, которые предусмотрены правилами землепользования и застройки муниципального образования для конкретной территориальной зоны (градостроительным регламентом).
Такое разрешение дела нельзя признать отвечающим установленным статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задачам производства по делам об административных правонарушениях.
В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о возвращении дела на новое рассмотрение в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных данным Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
В связи с изложенным решение судьи Нижнетавдинского районного суда Тюменской области от 17.02.2020 N 12-4/2020, решение судьи Тюменского областного суда от 03.06.2020 N 21-232/2020 и постановление судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17.12.2020 N 16-3962/2020, состоявшиеся в отношении Хлыстуновой Н.Н. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение судье Нижнетавдинского районного суда Тюменской области.
Содержащиеся в поданной в Верховный Суд Российской Федерации жалобе доводы, в том числе со ссылками на конституционно-правовой смысл норм, выявленный Конституционным Судом Российской Федерации в вышеупомянутом постановлении, а также судебные акты, принятые по делу по иску администрации Нижнетавдинского муниципального района Тюменской области к Хлыстуновой Н.Н. о признании строения самовольной постройкой и об обязании произвести ее снос, подлежат проверке при новом рассмотрении дела судом.
Руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации
постановил:
решение судьи Нижнетавдинского районного суда Тюменской области от 17.02.2020 N 12-4/2020, решение судьи Тюменского областного суда от 03.06.2020 N 21-232/2020 и постановление судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17.12.2020 N 16-3962/2020, состоявшиеся в отношении Хлыстуновой Надежды Николаевны по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.
Направить данное дело об административном правонарушении в отношении Хлыстуновой Надежды Николаевны на новое рассмотрение в Нижнетавдинский районный суд Тюменской области.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
С.Б.НИКИФОРОВ