ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 декабря 2017 г. N 56-АПГ17-20
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н. и Николаевой О.В.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Пака Альберта Владимировича на решение Приморского краевого суда от 5 сентября 2017 года, которым ему отказано в удовлетворении административного иска о признании недействующими пунктов 1.1.2. и 1.1.3. постановления администрации Приморского края от 29 сентября 2016 года N 453-па "О внесении изменений в постановление администрации Приморского края от 28 июля 2008 года N 170-па "Об утверждении положений о государственных природных заказниках краевого значения".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителей административного истца Нестеренко А.П. и Степанова А.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя администрации Приморского края Янковой А.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением администрации Приморского края от 28 июля 2008 года N 170-па "Об утверждении положений о государственных природных заказниках краевого значения" утверждено Положение о государственном природном комплексном морском заказнике краевого значения "Залив Восток" залива Петра Великого Японского моря (далее - Положение).
Разделом 4 Положения урегулирован режим особой охраны заказника, пункт 4.2. которого в первоначальной редакции предусматривал, что в охранной зоне заказника - территории береговой полосы шириной 500 метров запрещается:
- движение и стоянка механизированного транспорта вне дорог, мойка автотранспорта;
- установка палаток, иных временных сооружений, устройство временных лагерей вне зон организованного отдыха;
- разведение костров, устройство свалок и мусорных ям;
- уничтожение берегозащитной и прибрежной растительности, а также сбор дикоросов, цветов и лекарственных растений в промышленных масштабах.
В зонах организованного отдыха соблюдается режим особой охраны заказника.
Пунктом 1.1.2. постановления администрации Приморского края от 29 сентября 2016 года N 453-па "О внесении изменений в постановление администрации Приморского края от 28 июля 2008 года N 170-па "Об утверждении положений о государственных природных заказниках краевого значения" пункт 4.2 Положения дополнен абзацами шестым - одиннадцатым следующего содержания:
предоставление садоводческих и дачных земельных участков, земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства;
строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, дорог, трубопроводов, линий электропередачи и прочих линейных объектов (за исключением объектов, строящихся для государственных нужд);
самовольное снятие или перемещение, а также нарушение естественной структуры почвенного слоя, уничтожение плодородного слоя почвы, выемка грунта;
хранение горюче-смазочных материалов, хранение и применение удобрений и ядохимикатов, в том числе токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов и в научных целях;
проведение гидромелиоративных, ирригационных, дноуглубительных работ за исключением осуществления мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории Приморского края, и осуществления мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Приморского края.
Пунктом 1.1.3. постановления администрации Приморского края от 29 сентября 2016 года N 453-па предусмотрено считать абзац шестой пункта 4.2 абзацем двенадцатым.
Пак А.В. обратился суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 1.1.2. и 1.1.3. постановления администрации Приморского края от 29 сентября 2016 года N 453-па с даты вступления его в силу. В обоснование заявленных требований указал, что постановлением мирового судьи он привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за то, что в нарушение абзаца 7 пункта 4.2 Положения самовольно произвел снятие и перемещение грунта на территории охранной зоны заказника "Залив Восток". Полагал, что оспариваемые пункты постановления администрации Приморского края противоречат Закону Приморского края от 11 мая 2005 года N 245-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края", которым она не наделена полномочиями по изменению режима особой охраны особо охраняемых природных объектов краевого значения, статье 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и нарушают его права в связи с необоснованным привлечением к административной ответственности.
Решением Приморского краевого суда от 5 сентября 2017 года заявленные требования оставлены без удовлетворения.
Пак А.В. в лице своего представителя Якушкина С.А. в апелляционной жалобе просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении его требований.
Относительно доводов апелляционной жалобы администрацией Приморского края, участвующим в деле прокурором представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.
Как следует из материалов дела, комплексный морской заказник краевого значения "Залив Восток" залива Петра Великого Японского моря образован решением исполнительного комитета Приморского краевого Совета народных депутатов от 20 апреля 1989 года N 131.
Постановлением губернатора Приморского края от 8 августа 2000 года N 556 изменено название комплексного морского заказника краевого значения "Залив Восток" залива Петра Великого Японского моря на - государственный природный комплексный морской заказник краевого значения "Залив Восток" залива Петра Великого Японского моря.
Установлено, что государственный природный комплексный морской заказник краевого значения "Залив Восток" залива Петра Великого Японского моря организован без ограничения срока действия в границах, указанных на схеме (пункт 1).
Установлена охранная зона заказника шириной 500 метров от уреза воды вдоль его сухопутной границы (пункт 2).
Постановлением администрации Приморского края от 28 июля 2008 года N 170-па утверждено Положение о государственном природном комплексном морском заказнике краевого значения "Залив Восток" залива Петра Великого Японского моря.
Постановлением администрации Приморского края от 29 сентября 2016 года N 453-па в него внесены приведенные выше дополнения.
Отказывая административному истцу в удовлетворении заявленных требований, суд обоснованно пришел к выводу о том, что постановление от 29 сентября 2016 года N 453-па принято администрацией Приморского края в пределах предоставленных ей полномочий, согласуется с законодательством, имеющим большую юридическую силу, и прав административного истца не нарушает.
Суд апелляционной инстанции соглашается с данными выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.
Согласно пункту д) части 1 статьи 72, частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам.
Особенности режима особо охраняемых природных территорий регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и Земельным кодексом Российской Федерации.
Согласно пункту 3 статьи 24 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в редакции, действовавшей до 29 декабря 2013 года, задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определялись органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника.
Пунктом 3 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ предусматривалось, что в целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Особо охраняемой природной территорией в соответствии с частью 1 данной статьи являются, в том числе государственные природные заказники.
В соответствии с пунктом 1 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей до 29 декабря 2013 года, к землям особо охраняемых природных территорий относились земли, в том числе государственных природных заказников.
В силу пункта 4 указанной статьи Земельного кодекса Российской Федерации в редакции в целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могли создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В границах этих зон запрещалась деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.
Частью 1 статьи 8 Закона Приморского края от 11 мая 2005 года N 245-КЗ в редакции Закона Приморского края от 26 июня 2006 года N 385-КЗ предусматривалось, что в целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий в соответствии с их категориями на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с ограниченным режимом хозяйственного использования. Решение об образовании охранной зоны или округа с ограниченным режимом хозяйственного использования особо охраняемых природных территорий краевого значения принимается администрацией Приморского края (часть 2 статьи 8 Закона Приморского края от 11 мая 2005 N 245-КЗ).
Статьей 12 этого же Закона принятие решений об образовании охранных зон было отнесено к полномочиям администрации Приморского края.
Таким образом, утверждение постановлением администрации Приморского края от 28 июля 2008 года N 170-па Положения о государственном природном комплексном морском заказнике краевого значения "Залив Восток" залива Петра Великого Японского моря осуществлено во исполнение Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и Закона Приморского края от 11 мая 2005 года N 245-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края".
Соответственно, внесение изменений в него постановлением администрации Приморского края от 29 сентября 2016 года N 453-па являлось правомерным.
Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимся в пункте 26 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, изменяющих, дополняющих или признающих утратившими силу ранее изданные этим же органом нормативные правовые акты, необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.
Судебная коллегия отмечает, что в настоящее время Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 30 декабря 2013 года изменено правовое регулирование в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий.
В частности, пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в новой редакции предусматривает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды; федеральными органами исполнительной власти в области обороны страны и безопасности государства, если предполагается, что в границах особо охраняемых природных территорий будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.
Кроме того, в пункте 10 данной нормы федеральный законодатель установил порядок создания охранных зон, не предусмотрев возможности их создания для государственных природных заказников, а в пункте 11 - субъектов, к компетенции которых отнесено принятие решений о создании охранных зон и об установлении их границ.
При этом пункт 4 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ предусматривает, что для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.
Вместе с тем, устанавливая новое правовое регулирование, федеральный законодатель, предусмотрев в части 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" правило о том, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, допустил тем самым и сохранение прежней правовой модели регламентации отношений в указанной сфере.
Следовательно, администрация Приморского края, вопреки доводам апелляционной жалобы, была вправе принять постановление от 29 сентября 2016 года N 453-па, изменяющее постановление от 28 июля 2008 года N 170-па об утверждении Положения о государственном природном комплексном морском заказнике краевого значения "Залив Восток" залива Петра Великого Японского моря.
По этим же основаниям подлежат отклонению доводы апелляционной жалобы со ссылками на статью 16 Закона Приморского края от 11 мая 2005 года N 245-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края" в редакции Закона Приморского края от 5 августа 2014 года N 450-КЗ, установившую вслед за федеральным законодателем новый порядок создания охранных зон на территории Приморского края, положения которой не подлежат применению при проверке законности постановления администрации Приморского края от 29 сентября 2016 года N 453-па.
Поскольку статьей 2 Федерального закона N 33-ФЗ допускалось создание охранных зон в целях защиты особо охраняемых природных территорий, включая акватории заказников, нельзя признать состоятельными доводы апелляционной жалобы о неправильном применении судом статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации.
Прочие доводы апелляционной жалобы проверялись судом и получили правильную правовую оценку в его решении.
Таким образом, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения суда в апелляционном порядке отсутствуют.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Приморского краевого суда от 5 сентября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Пака Альберта Владимировича - без удовлетворения.