ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 февраля 2023 г. N 301-ЭС22-15763
Резолютивная часть определения объявлена 02.02.2023.
Полный текст определения изготовлен 08.02.2023.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Чучуновой Н.С.,
судей Грачевой И.Л., Хатыповой Р.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуры на решение Арбитражного суда Ярославской области от 23.11.2021, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 24.02.2022 и постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 09.06.2022 по делу N А82-12574/2020.
В судебном заседании приняли участие представители:
Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры - Слободин С.А. по доверенности от 26.01.2023 N 08-05-2023;
Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации - Новожилова О.В. по доверенности от 12.12.2022 N 170-д.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Чучуновой Н.С. и объяснения присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
общество с ограниченной ответственностью "Угличское ДСУ" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуре (далее - Ярославская прокуратура) и Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре (далее - Волжская прокуратура) о признании недействительным представления Ярославского межрайонного природоохранного прокурора от 04.06.2020 N 02-03-2020.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены государственное казенное учреждение Ярославской области "Ярославская областная дорожная служба" (далее - служба), Департамент дорожного хозяйства Ярославской области, федеральное государственное бюджетное учреждение "Национальный парк "Плещеево озеро" (далее - учреждение), акционерное общество "Группа компаний "ЕКС" (далее - компания), Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - министерство) и общество с ограниченной ответственностью "Леспром" (далее - общество "Леспром").
Решением Арбитражного суда Ярославской области от 23.11.2021, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 24.02.2022 и постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 09.06.2022, представление Ярославской прокуратуры от 04.06.2020 N 02-03-2020 в части установления обязанности общества возместить ущерб, причиненный компонентам природной среды, признано недействительным, в остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Ярославская прокуратура, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить указанные судебные акты и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления общества.
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 30.12.2022 кассационная жалоба вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В отзыве на кассационную жалобу министерство просит удовлетворить жалобу.
В судебном заседании представители Волжской прокуратуры и министерства поддержали доводы кассационной жалобы, просили отменить обжалуемые судебные акты в части удовлетворения заявления общества и признания недействительным представления Ярославской прокуратуры, принять в этой части новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления общества.
Иные участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, своих представителей в судебное заседание не направили, что в силу части 2 статьи 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению кассационной жалобы.
Согласно части 1 статьи 291.11 АПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на нее и выступлениях присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене в части удовлетворения заявления общества по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела и установлено судами, Ярославская прокуратура в период с 06.05.2020 по 04.06.2020 провела проверку в связи с обращением директора учреждения от 30.04.2020 N 382 о рубке деревьев на территории национального парка.
В ходе проверки установлено, что служба (заказчик) и компания 30.05.2019 заключили государственный контракт N 19-22/4 (далее - контракт) на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги "Нагорье - Берендеево" в Переславском муниципальном районе Ярославской области.
Компания (генподрядчик) и общество (субподрядчик) заключили договор субподряда от 10.08.2018 N НО-0001-суб1 на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования в городском поселении Углич, Угличском муниципальном районе Ярославской области, в городе Ярославле и Ярославской области в 2018 - 2020 годах.
Общество и общество "Леспром" заключили договор от 18.02.2020 N 18/02/20 на выполнение работ по валке деревьев и вырубке кустов на объектах: Ярославская область, Переславский муниципальный район, автомобильная дорога "Нагорье - Берендеево" (третий и четвертый этапы) (км 28+432 - км 34+100, км 34+100 - км 39+880).
Автомобильная дорога "Нагорье - Берендеево" пролегает через территорию особо охраняемой природной территории федерального значения - Национальный парк "Плещеево озеро", созданный постановлением Совета Министров РСФСР от 26.09.1988 N 400 в целях сохранения уникального природно-исторического комплекса в районе города Переславля-Залесского и озера Плещеево в Ярославской области.
Ярославской прокуратурой выявлено, что в рамках исполнения вышеназванного договора общество "Леспром" осуществило вырубку деревьев: 365 сосен, 45 елей, 122 березы, 33 осины. Вырубка проводилась в полосе отвода автомобильной дороги регионального значения "Нагорье - Берендеево", однако ведомостями объемов работ (приложение к контракту) не предусмотрена, соответственно, не может являться предметом договора между обществом и обществом "Леспром".
В письме министерства от 10.04.2020 N 15-29/8975 "О согласовании социально-экономической деятельности" предписано при осуществлении деятельности по ремонту автомобильной дороги "Нагорье - Берендеево" соблюдать режим особой охраны национального парка; проводить в рамках осуществляемой деятельности мероприятия, направленные на минимизацию экологического ущерба и сохранение биологического и ландшафтного разнообразия; возместить вред природным комплексам и объектам национального парка при осуществлении деятельности по ремонту дороги.
Поскольку рубка деревьев контрактом не предусмотрена, полученное согласование министерства на данный вид работ не распространяется.
Ярославская прокуратура, установив в результате проверки осуществление вырубки древесной растительности (сосен, елей, берез, осин и др.) при выполнении работ по ремонту автомобильной дороги в отсутствие правовых оснований, внесла в адрес общества представление от 04.06.2020 N 02-03-2020 (далее - представление), в котором потребовала принять меры, направленные на устранение нарушений, причин и условий, им способствующих, прекратить несанкционированную рубку древесной растительности в полосе отвода автомобильной дороги "Нагорье - Берендеево" (км 28+432 - км 34+100, км 34+100 - км 39+880), возместить ущерб, причиненный компонентам природной среды.
Несогласие общества с представлением Ярославской прокуратуры явилось основанием для обращения в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суды, руководствуясь статьями 198, 200, 201 АПК РФ, Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1), Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ), Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", признали недействительным представление в части установления обязанности общества возместить причиненный компонентам природной среды ущерб, отказав в удовлетворении остальной части заявленных требований.
При этом суды, установив факт нарушения обществом природоохранного законодательства, указали на наличие у Ярославской прокуратуры оснований для внесения оспариваемого представления.
Вместе с тем суды отметили, что требование о возмещении ущерба является гражданско-правовым требованием, а вопрос о наличии оснований для его возмещения в конкретной сумме подлежит разрешению в судебном порядке, поскольку требует оценки конкретной суммы ущерба с точки зрения гражданского законодательства.
Сославшись на недоказанность размера указанного в оспариваемом представлении материального ущерба, подлежащего возмещению обществом, и наличие в материалах дела расчета третьего лица с иной суммой ущерба, суды заключили, что такие противоречия приводят к нарушению принципа правовой определенности и затруднению исполнения (неисполнимости) акта прокурорского реагирования.
При таких обстоятельствах суды пришли к выводу о несоответствии требованиям законодательства оспариваемого представления в части установления обязанности общества возместить ущерб, причиненный компонентам природной среды, и удовлетворили заявленные требования в указанной части.
Между тем суды, удовлетворяя заявление общества в части, не учли следующее.
При рассмотрении дел по правилам главы 24 АПК РФ арбитражные суды разрешают споры о правах, свободах и законных интересах граждан, организаций - субъектов предпринимательской или иной экономической деятельности в сфере административных и иных публичных правоотношений (споры в сфере публичных правоотношений), осуществляя проверку законности ненормативных правовых актов и решений (далее также - решения), действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.
К решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий (пункты 3 и 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").
Согласно пункту 1 статьи 1 Закона N 2202-1 прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.
Исходя из целей, задач и предмета прокурорского надзора, реализация указанной функции прокуратуры обеспечивается, в том числе нормами статьи 22, 24 названного Закона, которые позволяют прокурору устанавливать обстоятельства, свидетельствующие о фактах нарушения законов, и при наличии достаточных данных, указывающих на нарушение закона органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона N 2202-1, вносить соответствующее представление.
В соответствии со статьей 22 Закона N 2202-1 представление прокурора является формой реагирования прокурора на нарушения органами и должностными лицами требований закона.
В силу пункта 1 статьи 24 Закона N 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Таким образом, представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.
В рассматриваемом случае прокуратура выявила факт нарушения обществом действующего законодательства, требующий принятия мер прокурорского реагирования.
Факт нарушения природоохранного законодательства, выразившийся в осуществлении незаконной рубки деревьев при осуществлении ремонта автомобильной дороги "Нагорье - Берендеево", пролегающей через особо охраняемую природную территорию федерального значения (национального парка), установлен судами, подтвержден материалами дела и не оспаривается сторонами.
Так, общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, постановлением мирового судьи судебного участка N 1 Переславского судебного района Ярославской области от 22.01.2021, оставленным без изменения решением судьи Переславского районного суда Ярославской области от 02.04.2021, в связи с совершением следующего нарушения: общество поручило обществу "Леспром" по договору от 18.02.2020 N 18/02/20 осуществить рубку древесной растительности без согласования с министерством в границах особо охраняемой природной территории федерального значения Национальный парк "Плещеево озеро" на земельном участке с кадастровым номером 76:11:000000:83, вблизи квартала 17 Пригородного участкового лесничества, в полосе отвода автомобильной дороги "Нагорье - Берендеево", в месте примыкания автодороги "Соломидино - Первушино", в отсутствие на то соответствующих объемов работ, согласованных в контракте.
Оспариваемым представлением на общество, помимо прочего, возложена обязанность возместить ущерб, причиненный компонентам природной среды.
Пунктом 1 статьи 12 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ) установлено, что национальные парки относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения.
Природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, согласно статье 58 Федерального закона 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) находятся под особой охраной и в силу пункта 2 статьи 59 названного Закона на указанных объектах запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению таких природных объектов.
Согласно пункту 1 статьи 77 Закона N 7-ФЗ юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
Таким образом, в силу приведенных положений законодательства общество, допустившее незаконную рубку деревьев при осуществлении ремонта спорной автомобильной дороги, относится к субъектам, в отношении которых может ставиться вопрос о возмещении экологического вреда.
В тексте оспариваемого представления указано, что размер причиненного обществом ущерба составил 8 937 567 руб. 35 коп. Согласно пояснениям Ярославской прокуратуры расчет ущерба произведен на основании Методики определения размера возмещения вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам вследствие нарушения лесного законодательства, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2018 N 1730.
При этом в резолютивной части представления лишь констатируется факт причинения вреда и указывается на необходимость его возмещения без конкретизации размера. Само по себе требование представления о возмещении вреда в отсутствие в его резолютивной части указания на конкретный размер вреда не создает правовой неопределенности, поскольку вопрос о компенсации причиненного окружающей среде вреда разрешается в гражданско-правовом порядке и, соответственно, не предрешает исход гражданско-правового спора о возмещении вреда.
Так, в силу пункта 1 статьи 78 Закона N 7-ФЗ компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда, принятому по результатам рассмотрения дела в порядке искового производства.
Вред, причиненный природным объектам и комплексам в границах особо охраняемых природных территорий, подлежит возмещению в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии - по фактическим затратам на их восстановление (пункт 3 статьи 36 Закона N 33-ФЗ).
В пункте 7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2017 N 49 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде", разъяснено, что по смыслу статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 77 Закона N 7-ФЗ лицо, которое обращается с требованием о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, представляет доказательства, подтверждающие наличие вреда, обосновывающие с разумной степенью достоверности его размер и причинно-следственную связь между действиями (бездействием) ответчика и причиненным вредом.
Следовательно, правовым последствием невыполнения обществом требования прокуратуры о добровольном возмещении вреда, причиненного компонентам природной среды, в размере, исчисленном на основании соответствующей методики, является последующая реализация уполномоченным органом, в том числе прокуратурой, права на обращение в суд с иском.
Возражения относительно наличия оснований для возмещения вреда и правильности определения его размера могут быть заявлены причинителем вреда при рассмотрении дела о взыскании вреда судом в случае подачи такого иска уполномоченным органом (пункт 19 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2022), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 12.10.2022).
Из материалов дела следует, что Ярославская прокуратура реализовала такое право, сумма ущерба, причиненного в результате действий общества, является предметом судебного разбирательства в суде общей юрисдикции. Данный вопрос не входит в предмет исследования по настоящему делу.
При таких обстоятельствах у судов отсутствовали основания для вывода о том, что оспариваемое представление в части установления обязанности общества возместить причиненный компонентам природной среды ущерб не отвечает принципу исполнимости и правовой определенности и, соответственно, для признания представления в указанной части недействительным.
С учетом изложенного решение суда первой инстанции, постановления судов апелляционной инстанции и округа в части удовлетворения заявления общества на основании части 1 статьи 291.11 АПК РФ подлежат отмене как принятые с существенным нарушением норм права. В удовлетворении заявления общества в этой части следует отказать.
Руководствуясь статьями 291.11 - 291.15 АПК РФ, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда Ярославской области от 23.11.2021, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 24.02.2022 и постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 09.06.2022 по делу N А82-12574/2020 отменить в части признания недействительным представления Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуры от 04.06.2020 N 02-03-2020 "Об устранении нарушений закона, причин и условий, им способствующих", вынесенного в отношении общества с ограниченной ответственностью "Угличское ДСУ" об обязании заявителя возместить ущерб, причиненный компонентам природной среды.
В удовлетворении заявления в этой части отказать.
В остальной части судебные акты оставить без изменения.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
Председательствующий-судья
Н.С.ЧУЧУНОВА
Судья
И.Л.ГРАЧЕВА
Судья
Р.А.ХАТЫПОВА