ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 5 июля 2021 г. N 48-АД21-7-К7
Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б., рассмотрев жалобу государственного инспектора Кунашакского района по использованию и охране земель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) по Челябинской области Тумансиной Альфиды Наильевны на постановление заместителя председателя Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 25 сентября 2020 г., вынесенное в отношении Фроловой Лилии Самигулловны по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
установил:
постановлением мирового судьи судебного участка N 1 Кунашакского района Челябинской области от 19 марта 2020 г. (здесь и далее день изготовления постановления в полном объеме), оставленным без изменения решением судьи Кунашакского районного суда Челябинской области от 12 мая 2020 г., Фролова Л.С. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнута административному наказанию в виде административного штрафа в размере 500 рублей.
Постановлением заместителя председателя Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 25 сентября 2020 г. указанные акты отменены, производство по делу об административном правонарушении в отношении Фроловой Л.С. прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
Государственный инспектор Кунашакского района по использованию и охране земель Управления Росреестра по Челябинской области Тумансина А.Н., направившая дело на рассмотрение судье, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой, в которой ставит вопрос об отмене постановления заместителя председателя кассационного суда, состоявшегося по настоящему делу об административном правонарушении, приводя доводы о его незаконности.
Лицо, в отношении которого прекращено производство по делу об административном правонарушении, Фролова Л.С., уведомленная в соответствии с требованиями части 2 статьи 30.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о подаче указанной жалобы, в установленный срок представила возражения, в которых просит жалобу оставить без удовлетворения, постановление заместителя председателя кассационного суда - без изменения.
Изучив материалы дела об административном правонарушении, доводы жалобы и возражений на нее, судья Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.
Частью 1 статьи 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа государственного финансового контроля, должностного лица организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора, должностного лица органа муниципального контроля, органа муниципального финансового контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 статьи 14.24, частью 9 статьи 15.29 и статьей 19.4.2 названного кодекса.
В соответствии с пунктом 4 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации (здесь и далее положения правовых норм приведены в редакции, действовавшей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения дела об административном правонарушении) при осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) с учетом особенностей, установленных названным кодексом.
Частью 5 статьи 12 Закона N 294-ФЗ установлено, что руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель обязаны предоставить должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае, если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки, а также обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц и участвующих в выездной проверке экспертов, представителей экспертных организаций на территорию, в используемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, к используемым юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями оборудованию, подобным объектам, транспортным средствам и перевозимым ими грузам.
При проведении проверок юридические лица обязаны обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц; индивидуальные предприниматели обязаны присутствовать или обеспечить присутствие уполномоченных представителей, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами (часть 1 статьи 25 Закона N 294-ФЗ).
Исходя из положений части 2 указанной статьи, лица, допустившие нарушение Закона N 294-ФЗ, в том числе необоснованно препятствующие проведению проверок, уклоняющиеся от проведения проверок, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, 3 февраля 2020 г. государственным инспектором Кунашакского района по использованию и охране земель Управления Росреестра по Челябинской области в отношении Фроловой Л.С. составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Согласно данному протоколу Фролова Л.С., будучи уведомленной о необходимости присутствовать при проведении плановой документарной, выездной проверки соблюдения требований земельного законодательства 16 января 2020 г. в 11.00 часов и 31 января 2020 г. в 11.00 часов на земельном участке по адресу: < ... > , в назначенные месте и время присутствие при проведении проверки не обеспечила, представителя не направила, уклонилась от проверки.
По результатам рассмотрения дела за совершение описанных действий Фролова Л.С. привлечена постановлением мирового судьи к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Судья районного суда с выводами мирового судьи согласился, вынесенное им постановление оставил без изменения.
Заместитель председателя кассационного суда пришел к выводу об отсутствии в деянии Фроловой Л.С. состава вмененного административного правонарушения и прекратил производство по делу на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 названного кодекса.
Заместитель председателя кассационного суда счел, что в деянии указанного лица не усматривается умышленного воспрепятствования законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) и уклонения от проверки, указав, что направленные по адресу регистрации распоряжение и уведомления о месте и времени проведения проверки не получены Фроловой Л.С. по независящим от нее обстоятельствам.
При этом заместитель председателя кассационного суда исходил из позиции, изложенной Фроловой Л.С. в возражениях на протокол об административном правонарушении, из содержания которых следует, что с 28 августа 2019 г. она не проживает в квартире по месту регистрации, так как данное жилье признано ветхо-аварийным и непригодным для дальнейшего проживания.
Аналогичные доводы также приведены Фроловой Л.С. в судебном заседании при рассмотрении дела мировым судьей и в жалобах на постановление о назначении административного наказания.
Принимая во внимание указанные обстоятельства и ссылаясь на положения статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, заместитель председателя кассационного суда вынес обжалуемое постановление.
Вместе с тем постановление заместителя председателя кассационного суда законным признать нельзя, оснований для прекращения производства по делу не имелось.
Статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в частности, всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.
В силу статьи 26.1 названного кодекса в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Из материалов дела следует, что 17 декабря 2019 г. заместителем главного государственного инспектора Челябинской области по использованию и охране земель вынесено распоряжение N 06-10115-р о проведении в отношении Фроловой Л.С. плановой документарной, выездной проверки соблюдения требований земельного законодательства, охраны и использования земель на земельном участке по адресу: < ... > .
Согласно адресной справке Фролова Л.С. зарегистрирована по данному адресу (л.д. 14 - 15).
30 декабря 2019 г. Фроловой Л.С. заказным письмом с уведомлением о вручении по месту регистрации направлены копия распоряжения о проведении проверки и уведомления о месте и времени проведения проверки с указанием на необходимость обеспечить 16 января 2020 г. в 11.00 часов по указанному адресу личное присутствие или присутствие представителя (л.д. 2 - 5).
Означенные документы Фроловой Л.С. не получены, согласно данным внутрироссийского почтового идентификатора, размещенным на официальном сайте ФГУП "Почта России" pochta.ru (N 45673040505458, далее - данные почтового идентификатора), заказное письмо 2 января 2020 г. прибыло в место вручения, в тот же день имела место неудачная попытка его вручения, 28 апреля 2020 г. оно возвращено отправителю и 8 мая 2020 г. им получено.
22 января 2020 г. Фроловой Л.С. заказным письмом с уведомлением о вручении по месту регистрации вновь направлены копия распоряжения о проведении проверки и уведомления о месте и времени проведения проверки с указанием на необходимость обеспечить 31 января 2020 г. в 11.00 часов по названному выше адресу личное присутствие или присутствие представителя, а в случае неявки в назначенное время прибыть 3 февраля 2020 г. в 14.00 часов в межмуниципальный отдел по Кыштымскому городскому округу и Кунашакскому муниципальному району Управления Росреестра по Челябинской области для составления протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Означенные документы Фроловой Л.С. также не получены, согласно данным почтового идентификатора (N 45673043558291), заказное письмо 25 января 2020 г. прибыло в место вручения и вручено Фроловой Л.С. только 26 февраля 2020 г. по истечении срока его хранения.
В акте проверки от 31 января 2020 г. N 8 должностным лицом Управления Росреестра по Челябинской области отражено, что проведение проверки по вышеуказанному адресу 16 и 31 января 2020 г. не представилось возможным в связи с неявкой Фроловой Л.С. (л.д. 10 - 14).
В силу статьи 2 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" место жительства - жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства.
В статье 3 названного закона закреплено, что регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.
В рамках осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля извещения и документы подлежат направлению по месту нахождения (регистрации) субъекта контроля (надзора).
Материалы дела объективно свидетельствуют о том, что должностным лицом указанного органа неоднократно были приняты необходимые и надлежащие меры к уведомлению Фроловой Л.С. о месте и времени проведения проверки путем направления ей извещений по почте по месту регистрации.
Сведения о месте регистрации Фроловой Л.С. содержатся в Управлении по вопросам миграции ГУ МВД России по Челябинской области, представлены в адресной справке, иными данными о месте нахождения указанного лица должностное лицо Управления Росреестра по Челябинской области не располагало.
Направленные по месту регистрации почтовые отправления с соответствующими документами Фроловой Л.С. получены не были.
В настоящей жалобе должностное лицо, направившее дело на рассмотрение судье, настаивая на необоснованности выводов заместителя председателя кассационного суда, указывает, что по общему правилу, установленному действующим законодательством, лицо, которому направлено почтовое отправление, обязано обеспечить его получение по месту регистрации. Однако Фролова Л.С. данную обязанность не выполнила, а равно не организовала пересылку корреспонденции по месту ее фактического проживания, в связи с чем несет риск последствий неполучения юридически значимых сообщений.
В числе изложенного следует отметить, что в ходе судебного разбирательства должностным лицом Управления Росреестра по Челябинской области Тумансиной А.Н. заявлялось, что 31 января 2020 г. ею предпринимались попытки лично вручить Фроловой Л.С. уведомление о месте и времени проведения проверки, но дверь никто не открыл, при этом ворота были заперты изнутри (л.д. 49).
Эти пояснения должностного лица оставлены заместителем председателя кассационного суда без внимания и правовой оценки, тогда как они содержат данные, имеющие значение для разрешения дела, и в совокупности с вышеизложенными обстоятельствами не позволяют признать обоснованными выводы судьи кассационного суда и принятое им решение.
Приведенные обстоятельства не исследованы заместителем председателя кассационного суда с учетом предусмотренных статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задач производства по делам об административных правонарушениях о всестороннем, полном, объективном и своевременном выяснении обстоятельств каждого дела, разрешении его в соответствии с законом.
Равным образом заместителем председателя кассационного суда не соблюдены требования статьи 26.1 названного кодекса, устанавливающие обстоятельства, которые подлежат выяснению по делу об административном правонарушении и имеют значение для его правильного разрешения.
Содержащийся в постановлении заместителя председателя кассационного суда вывод о том, что в деянии Фроловой Л.С. не усматривается умышленного воспрепятствования законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) и уклонения от проверки, а также об отсутствии в ее деянии состава вмененного административного правонарушения сделан без учета описанных выше обстоятельств и требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о всесторонности, полноте, объективности выяснения обстоятельств каждого дела и разрешении его в соответствии с законом.
Таким образом, в ходе предыдущего разбирательства было допущено имеющее фундаментальный, принципиальный характер существенное нарушение, повлиявшее на исход дела, что не позволяет признать обжалуемый судебный акт законным.
При этом в силу статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ухудшение положения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, при проверке вступивших в законную силу постановлений и решений по делу об административном правонарушении недопустимо.
Эта норма корреспондирует требованиям статьи 46, части 1 статьи 50, статьи 55 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями статьи 4 Протокола N 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 января 1950 г.), из которых следует, что произвольное изменение правового режима для лица, в отношении которого вынесено окончательное постановление, невозможно - поворот к худшему для осужденного (оправданного) при пересмотре вступившего в законную силу постановления, как правило, не допустим.
Вместе с тем Конвенция о защите прав человека и основных свобод устанавливает в пункте 2 статьи 4 Протокола N 7 (в редакции Протокола N 11), что право не привлекаться повторно к суду или повторному наказанию не препятствует повторному рассмотрению дела в соответствии с законом соответствующего государства, если в ходе предыдущего разбирательства было допущено имеющее фундаментальный, принципиальный характер существенное нарушение, повлиявшее на исход дела.
Требования правовой определенности и стабильности не являются абсолютными и не препятствуют возобновлению производства по делу при обнаружении существенных нарушений, которые были допущены на предыдущих стадиях процесса и привели к неправильному разрешению дела.
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу акты по делу об административном правонарушении также предусмотрен единственный случай вынесения решения об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста. Таким случаем в силу пункта 3 части 2 статьи 30.17 названного кодекса является существенное нарушение процессуальных требований, предусмотренных названным кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
Согласно правовой позиции, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2015 г. N 1788-О, институт пересмотра в порядке надзора постановлений по делам об административных правонарушениях, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов основан на положениях Конституции Российской Федерации, а именно ее статьи 46, которая во взаимосвязи с ее статьями 15 (часть 4) и 17 (части 1 и 3) предполагает возможность в случаях допущенных фундаментальных ошибок пересматривать вступившие в законную силу судебные акты, что в полной мере согласуется с требованиями пункта 2 статьи 4 Протокола N 7 (в редакции Протокола N 11) к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Вынесенное по настоящему делу об административном правонарушении постановление заместителя председателя Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 25 сентября 2020 г. не может быть признано законным и подлежит отмене.
При этом также подлежат отмене постановление мирового судьи судебного участка N 1 Кунашакского района Челябинской области от 19 марта 2020 г. и решение судьи Кунашакского районного суда Челябинской области от 12 мая 2020 г., отмененные названным выше постановлением заместителя председателя кассационного суда, которое в рамках рассмотрения настоящей жалобы признано незаконным, поскольку иное повлекло бы ухудшение положения лица, в отношении которого ранее было прекращено производство по делу об административном правонарушении, что недопустимо.
В настоящее время исключена возможность возобновления производства по делу, устранения допущенной на предыдущей стадии производства по делу ошибки путем возвращения дела на новое рассмотрение и правовой оценки действий Фроловой Л.С., поскольку установленный частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях для данной категории дел срок давности привлечения к административной ответственности истек.
В силу статьи 4.5 и пункта 6 части 1 статьи 24.5 названного кодекса по истечении данного срока вопрос об административной ответственности лица, производство по делу в отношении которого прекращено, обсуждаться не может, возобновление производства по делу и возвращение его на новое рассмотрение невозможны, так как это ухудшает положение данного лица.
Производство по делу об административном правонарушении на основании пункта 4 части 2 статьи 30.17 и пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях подлежит прекращению в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации
постановил:
жалобу государственного инспектора Кунашакского района по использованию и охране земель Управления Росреестра по Челябинской области Тумансиной А.Н. удовлетворить.
Постановление мирового судьи судебного участка N 1 Кунашакского района Челябинской области от 19 марта 2020 г., решение судьи Кунашакского районного суда Челябинской области от 12 мая 2020 г. и постановление заместителя председателя Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 25 сентября 2020 г., вынесенное в отношении Фроловой Л.С. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.
Производство по делу об административном правонарушении на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прекратить.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
С.Б.НИКИФОРОВ