ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 30 августа 2017 г. N 45-АПГ17-9
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Николаевой О.В.
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью УК "Даниловское" об оспаривании отдельных предписаний Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории городского округа Первоуральск, утвержденных решением Первоуральской городской Думы от 4 июня 2009 г. N 89, и Положения "Об организации деятельности по сбору, вывозу, утилизации и переработке бытовых отходов на территории городского округа Первоуральск", утвержденного решением Первоуральской городской Думы от 30 июля 2009 г. N 110, а также статей 15 и 16 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 г. N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Свердловской области и Губернатора Свердловской области на решение Свердловского областного суда от 9 марта 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Законодательного Собрания Свердловской области Крылатовой И.Ю., представителя Губернатора Свердловской области Шахматова В.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения на жалобу представителя административного истца Доровских А.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Хвалиной Е.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Закон Свердловской области от 14 июня 2005 г. N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" (далее - Закон об административных правонарушениях), опубликованный в "Областной газете", 15 июня 2005 г., N 170-171, вступил в силу 26 июня 2005 г.
Статьей 15 названного областного закона предусмотрена административная ответственность за нарушение порядка проведения работ по уборке территории, установленного нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Согласно статье 16 этого же закона административная ответственность наступает за нарушение сроков вывоза отходов производства и потребления, а равно за нарушение правил их транспортировки, установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, не повлекшие нарушения экологических и санитарно-эпидемиологических требований.
Решением Первоуральской городской Думы от 4 июня 2009 г. N 89 утверждены Правила благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории городского округа Первоуральск, пунктом 3.1 которых на должностных лиц предприятий, учреждений, организаций, независимо от правового статуса, формы хозяйственной деятельности в собственности или пользовании которых находятся земельные участки, здания, сооружения и транспортные средства, а также граждан - владельцев, пользователей земельных участков, зданий, сооружений и транспортных средств, должностных лиц, ответственных за исполнение работ ремонтно-эксплуатационных служб жилищно-коммунального хозяйства и других организаций независимо от их организационно-правовой формы, деятельность которых связана со строительством, ремонтом, обслуживанием и использованием территорий, зданий, сооружений, инженерных сетей и коммуникаций, возложена обязанность обеспечить:
- своевременный вывоз с закрепленной территории отходов производства и потребления, не допуская сжигания отходов во дворах на территориях жилых кварталов, строительных площадках и на уличной территории, а также заключение договоров на вывоз, размещение и переработку отходов производства и потребления с организациями, имеющими лицензию на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов (подпункт 3.1.2);
- регулярную уборку закрепленной уличной, дворовой, внутриквартальной и другой территории, мест общего пользования жилых и общественных зданий и сооружений, очистку территории от мусора, снега, скоплений дождевых и талых вод, технических и технологических загрязнений, удаление обледенения, при этом организация рациональной системы сбора, временного хранения, обезвреживания отходов и уборки территории должна удовлетворять требованиям действующих нормативно-технических документов (пункт 3.1.3);
- работы по благоустройству, санитарной уборке и санитарному содержанию и озеленению территорий в границах землеотвода и санитарно-защитной зоны объектов должны проводиться в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны санитарная классификация предприятий, сооружений и других объектов" с учетом изменений и дополнений к ним (пункт 3.1.4).
Решением Первоуральской городской Думы от 30 июля 2009 г. N 110 утверждено Положение "Об организации деятельности по сбору, вывозу, утилизации и переработке бытовых отходов на территории городского округа Первоуральск" (далее - Положение).
Статьей 4 Положения установлено, что все юридические лица и индивидуальные предприниматели - собственники строений и временных сооружений, а также помещений, расположенных в многоквартирных жилых домах, владеющие или управляющие данным имуществом по основанию, предусмотренному законодательством или договором, обязаны обеспечивать чистоту на площадке по накоплению отходов и прилегающей к ней территории, а также подходы и подъезды к ним, не производить выброс отходов в места, не предназначенные для сбора отходов (пункт 1); контролировать соблюдение графика вывоза мусора (пункт 6); обеспечивать раздельный сбор, временное складирование вторичных материальных ресурсов (металл, стекло, текстиль, макулатура, тара, упаковка, полимерные материалы, резина, реактивы, технические жидкости и масла, бытовые приборы и оборудование, электротехническое и электронное оборудование, электрические батарейки, ртутные термометры, продукты сельского хозяйства и иные виды вторичных материальных ресурсов) (пункт 9).
Статья 6 Положения регламентирует вывоз бытовых отходов с территории жилых многоквартирных зданий, объектов социальной сферы, а также определяет субъект ответственности за несоблюдение содержащихся в этой статье предписаний.
Общество с ограниченной ответственностью УК "Даниловское" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных норм Закона об административных правонарушениях и названных муниципальных правовых актов, ссылаясь на их противоречие федеральному законодательству.
По мнению административного истца, поскольку Федеральными законами от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест", Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. N 290 "О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, и порядке их оказания и выполнения", Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными Постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 г. N 170, урегулированы отношения в области уборки, сбора и вывоза отходов производства и потребления, субъект Российской Федерации в нарушение требований пункта 3 части 1 статьи 1.3, пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в статьях 15 и 16 Закона об административных правонарушениях, не отвечающих требованию правовой определенности, фактически установил ответственность за нарушение федерального законодательства.
Решением Свердловского областного суда от 9 марта 2017 г. административный иск удовлетворен, оспариваемые положения нормативных правовых актов признаны недействующими со дня вступления его в законную силу. В пользу административного истца с административных ответчиков взысканы судебные расходы в связи с уплатой при подаче административного искового заявления государственной пошлины.
В апелляционных жалобах Законодательного собрания Свердловской области и Губернатора Свердловской области ставится вопрос об отмене судебного акта в части признания недействующими статей 15 и 16 Закона об административных правонарушениях ввиду неправильного истолкования судом нормы оспариваемого регионального закона, и вынесении в этой части нового решения об отказе в удовлетворении требований в указанной части. Законодательным Собранием Свердловской области также указывается на незаконность обжалуемого решения и по вопросу взыскания с него государственной пошлины.
Прокуратурой Свердловской области и обществом с ограниченной ответственностью УК "Даниловское" представлены возражения на апелляционные жалобы о несостоятельности их доводов.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда в обжалуемой части законным исходя из следующего.
Удовлетворяя требования в части признания недействующими статей 15 и 16 Закона об административных правонарушениях, суд первой инстанции правильно исходил из их несоответствия нормам федерального законодательства, обоснованно указав на неопределенность их содержания.
Как следует из материалов дела, неисполнение административным истцом предписаний, содержащихся в приведенных выше муниципальных нормативных правовых актах, повлекло привлечение его к административной ответственности.
Административное законодательство, как закреплено в части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Статьей 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.
Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 1 статьи 1.1 КоАП РФ).
Пунктом 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ предусмотрено, что установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, относится к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.
К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях федеральный законодатель отнес установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также регулирование иных вопросов в соответствии с поименованным выше Кодексом (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ).
Аналогичные предписания содержатся в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 1 постановления от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" обратил особое внимание, что законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации.
Приведенные нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что федеральный законодатель, закрепляя за субъектами Российской Федерации право устанавливать административную ответственность исключительно за совершенные на своей территории действия, установил пределы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере административной ответственности, запретив вторгаться в область общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования.
Суд первой инстанции, проанализировав диспозиции статей 15 и 16 Закона об административных правонарушениях, а также правовые предписания Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", устанавливающего требования по содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок, статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" об обязанности регулярно очищать территории муниципальных образований от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями и названным Законом, Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", регламентирующего вопросы выполнения работ по очистке придомовой территории, вывозу отходов производства и потребления, сделал обоснованный вывод, что оспариваемыми региональными законоположениями установлена ответственность за несоблюдение экологических, санитарно-эпидемиологических, технических правил и требований, предъявляемых к содержанию придомовой территории, регламентированных федеральным законодательством.
При этом суд первой инстанции правомерно указал, что статья 55 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и статья 28 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" содержат прямое предписание об установлении административной ответственности за нарушение санитарного законодательства и за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Исходя из требований КоАП РФ административная ответственность за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов может быть предусмотрена законом субъекта Российской Федерации путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена названным Кодексом.
В противном случае будет нарушен гарантированный Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иначе может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приводит к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.
Поскольку региональный законодатель не дает словесное описание конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону административных правонарушений, предусмотренных статьями 15 и 16 оспариваемого регионального нормативного правового акта, а отсылает к правилам (порядку), установленным (утвержденным) органами местного самоуправления, суд первой инстанции сделал верное заключение о том, что названные законоположения не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, которые необходимы для норм, устанавливающих административную ответственность.
Кроме того, Судебная коллегия считает, что о неопределенности правового регулирования свидетельствует и то обстоятельство, что в приведенных нормах региональный законодатель использовал сложный способ отсылки, так как называет не конкретный муниципальный нормативный правовой акт, а использует обобщенное понятие, что ведет к нарушению закрепленного в части 1 статьи 1.4 КоАП РФ принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации, перед законом.
Такой вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 27 мая 2003 г. N 19-П, о том, что в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определенными, ясными, недвусмысленными. Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.
В соответствии с пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" суд, установив, что оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, признает его недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Таким образом, выводы суда первой инстанции о том, что административным ответчиком оспариваемые нормы нормативного правового акта противоречат требованиям федерального законодательства, приняты административными ответчиками с превышением полномочий, обоснованы и мотивированы.
Доводы апелляционных жалоб Законодательного Собрания Свердловской области и Губернатора Свердловской области аналогичны их позиции в ходе судебного разбирательства, были исследованы судом и получили должную правовую оценку в решении суда.
Довод апелляционной жалобы Законодательного собрания Свердловской области о необоснованности взыскания с него судебных расходов со ссылкой на подпункт 19 пункта 1 статьи 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации об освобождении органов государственной власти от уплаты государственной пошлины, является ошибочным вследствие неправильного толкования норм процессуального права.
В соответствии с частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства в Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, присуждаются с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы.
Принятое судом первой инстанции решение о взыскании судебных расходов отвечает приведенному выше законоположению. Действующее процессуальное законодательство, предметом которого является в том числе и регулирование вопросов о распределении судебных расходов, не содержит исключений для возмещения судебных расходов стороне, в пользу которой состоялось решение, и в том случае, когда другая сторона, в силу закона, освобождена от уплаты государственной пошлины.
В связи с тем, что оспариваемые нормативные правовые акты в их оспариваемой части признаны недействующими, суд правомерно взыскал с административного ответчика судебные расходы, понесенные административным истцом по данному делу.
Таким образом, обжалуемое решение суда является законным. Оснований для его отмены по доводам апелляционных жалоб не имеется, так как они основаны на неверном толковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда, аналогичны позиции административных ответчиков в судебном заседании, получившей правильную судебную оценку.
Нарушений норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, судом не допущено.
На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Свердловского областного суда от 9 марта 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Свердловской области и Губернатора Свердловской области - без удовлетворения.