ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОТЧЕТ
ОБ ИСПОЛНЕНИИ РЕШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРИНЯТЫХ В ХОДЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА, В 2022 ГОДУ
(подготовлен Секретариатом Конституционного Суда Российской
Федерации в соответствии с пунктом 2 § 67 Регламента
Конституционного Суда Российской Федерации)
Подготовленный Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации очередной информационно-аналитический отчет за 2022 год составлен на основе анализа состояния дел по исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации (далее - Конституционный Суд), причин неисполнения или ненадлежащего исполнения этих решений.
Одновременно с Отчетом традиционно подготовлены следующие приложения: Перечень решений, предполагающих изменение федерального регулирования (Приложение N 1) < 1 > ; Перечень решений, предполагающих изменение регионального регулирования (Приложение N 2) < 2 > ; Перечень решений, содержащих предложения рекомендательного характера по изменению законодательного и иного нормативного регулирования (Приложение N 3) < 3 > . Как и ранее, указанные документы два раза в год направлялись в палаты Федерального Собрания Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, в Министерство юстиции Российской Федерации. Перечень решений, предполагающих изменение регионального регулирования, был направлен также в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
< 1 > В Перечне представлена актуальная информация о решениях, требующих исполнения в установленные статьей 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" сроки, - о признании норм не соответствующими Конституции, о признании норм соответствующими Конституции в выявленном конституционно-правовом смысле. В досье по каждому решению отражаются позиции Секретариата Конституционного Суда, Аппарата Правительства РФ и Минюста России о состоянии их исполнения.
< 2 > В Перечне содержатся сведения о решениях Конституционного Суда, предполагающих изменение регионального регулирования и подлежащих исполнению в порядке части третьей статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
< 3 > В Перечне размещены сведения о решениях Конституционного Суда, содержащих правовые позиции по желательному совершенствованию действующего регулирования. На эти решения предусмотренные статьей 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" требования о порядке и сроках исполнения не распространяются.
***
2022 год отмечен увеличением числа поступивших в Конституционный Суд обращений - 12933 (для сравнения: в 2021 году - 11828 обращений). Возросло и число принятых Конституционным Судом решений: в 2022 году принято 59 итоговых решений (постановлений) и 3690 определений. При этом тенденция к увеличению числа итоговых решений прослеживается третий год подряд. Как следствие, возросло и общее число решений Конституционного Суда, предполагающих внесение надлежащих изменений в правовое регулирование.
Признание нормативных положений
соответствующими (не соответствующими) Конституции РФ
в постановлениях Конституционного Суда < 4 >
< 4 > Общее число решений не совпадает с суммарным количеством резолюций о признании норм конституционными (неконституционными), поскольку в одном постановлении могут содержаться несколько резолюций, касающихся разных законоположений.
| Год | Общее количество итоговых решений | Резолюция о признании норм соответствующими Конституции РФ | Резолюция о признании норм соответствующими Конституции РФ в выявленном конституционно-правовом смысле | Резолюция о признании норм не соответствующими Конституции РФ | Предписание о необходимости осуществления правового регулирования |
| 2015 | 34 | 1 | 17 | 19 | 14 |
| 2016 | 28 | - | 20 | 19 | 20 |
| 2017 | 40 | - | 29 | 14 | 12 |
| 2018 | 47 | 1 | 29 | 19 | 17 |
| 2019 | 41 | - | 28 | 22 | 17 |
| 2020 | 50 | 1 | 29 | 23 | 24 |
| 2021 | 55 | - | 39 | 25 | 24 |
| 2022 | 59 | 4 | 31 | 28 | 22 |
Из общего числа принятых в 2022 году 59 постановлений 27 решений Конституционного Суда предполагают необходимость изменения правового регулирования.
К ним относятся постановления о признании нормативных положений не соответствующими Конституции РФ, в том числе содержащие предписания в адрес нормотворческого органа, а также о признании нормативных положений соответствующими Конституции РФ в выявленном Конституционным Судом смысле, содержащие предписания в адрес нормотворческого органа. Эти решения подлежат исполнению в порядке статьи 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - ФКЗ о КС).
В числе этих решений постановления: от 13 января 2022 года N 2-П; от 1 февраля 2022 года N 4-П; от 3 февраля 2022 года N 5-П; от 24 февраля 2022 года N 8-П; от 1 марта 2022 года N 9-П; от 10 марта 2022 года N 10-П; от 17 марта 2022 года N 11-П; от 7 апреля 2022 года N 14-П; от 19 апреля 2022 года N 16-П; от 17 мая 2022 года N 19-П; от 19 мая 2022 года N 20-П; от 16 июня 2022 года N 25-П; от 12 июля 2022 года N 30-П; от 13 июля 2022 года N 31-П; от 15 июля 2022 года N 32-П; от 18 июля 2022 года N 33-П; от 21 июля 2022 года N 34-П; от 4 октября 2022 года N 40-П; от 11 октября 2022 года N 42-П; от 13 октября 2022 года N 43-П; от 18 октября 2022 года N 44-П; от 27 октября 2022 года N 46-П; от 8 ноября 2022 года N 47-П; от 10 ноября 2022 года N 49-П; от 24 ноября 2022 года N 51-П; от 8 декабря 2022 года N 53-П; от 21 декабря 2022 года N 56-П < 5 > .
< 5 > Постановление от 27 декабря 2022 года N 58-П содержит резолюцию о признании оспоренных положений неконституционными, однако решение не вошло в перечень подлежащих исполнению, поскольку, как отметил Конституционный Суд, такое признание не требует устранения признанных неконституционными положений из действующего правового регулирования в соответствии со статьей 80 ФКЗ о КС.
Из постановлений о признании нормативных положений не соответствующими Конституции РФ не всегда следует необходимость осуществления дополнительного правового регулирования в порядке статьи 80 ФКЗ о КС, что связано с особенностями дела, рассматриваемого в порядке конституционного судопроизводства (как правило, в ситуациях, когда рассматриваются утратившие силу нормативные положения и при этом законодателем осуществлено новое регулирование, не являвшееся при этом предметом рассмотрения в порядке конституционного судопроизводства). О том, что такое решение не подлежит исполнению в порядке статьи 80 ФКЗ о КС, Конституционный Суд отдельно указывает в тексте резолютивной (или мотивировочной) части принятого решения.
Так, в Постановлении от 27 декабря 2022 года N 58-П Конституционный Суд признал взаимосвязанные положения подпункта 4 пункта 12 (в оспариваемой редакции) и пункта 12.1 статьи 189.49 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они устанавливали не отвечающее критериям необходимости и соразмерности и не обеспеченное эффективной судебной защитой прекращение в день утверждения плана участия Банка России в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка обязательств банка по кредитам, займам, депозитам и иным требованиям в денежной форме перед лицами, замещающими должности руководителя и главного бухгалтера филиала банка, не относящимися при этом к контролирующим банк лицам, в качестве одного из обязательных условий оказания банку финансовой помощи по предупреждению банкротства.
При этом Конституционный Суд отдельно отметил, что такое признание неконституционными оспоренных норм не требует их устранения из действующего правового регулирования, поскольку применение к руководителям и главным бухгалтерам филиалов банков такой меры, как прекращение перед ними обязательств по кредитам, займам, депозитам и иным требованиям в денежной форме, уже аннулировано абзацем третьим подпункта "в" пункта 25 статьи 6 Федерального закона от 23 апреля 2018 года N 87-ФЗ.
Это и другие решения, не требующие исполнения в порядке статьи 80 ФКЗ о КС, в любом случае подлежат обязательному учету и тщательному мониторингу в процессе совершенствования правового регулирования.
В целом федеральным законодателем обеспечивается надлежащее правовое регулирование во исполнение решений Конституционного Суда.
Всего во исполнение в порядке статьи 80 ФКЗ о КС в 2022 году принято 20 федеральных законов. Это соответствует показателям прошлого года.
В порядке статьи 80 ФКЗ о КС в 2022 году приняты следующие федеральные законы: от 16 апреля 2022 года N 98-ФЗ "О внесении изменения в статью 208 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" (Постановление от 12 января 2021 года N 1-П); от 16 апреля 2022 года N 102-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (Постановление от 15 июля 2021 года N 37-П); от 11 июня 2022 года N 177-ФЗ "О внесении изменения в статью 183 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (Постановление от 22 июля 2021 года N 40-П); от 11 июня 2022 года N 181-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" (Постановление от 13 мая 2021 года N 18-П); от 28 июня 2022 года N 201-ФЗ "О внесении изменений в статьи 24 и 249 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" (Постановление от 13 апреля 2021 года N 13-П); от 28 июня 2022 года N 203-ФЗ "О внесении изменений в статью 116.1 Уголовного кодекса Российской Федерации и статью 20 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" (Постановление от 8 апреля 2021 года N 11-П); от 28 июня 2022 года N 209-ФЗ "О внесении изменения в статью 333.36 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" (Постановление от 8 апреля 2021 года N 11-П); от 28 июня 2022 года N 222-ФЗ "О внесении изменения в статью 19 Закона Российской Федерации "О ветеринарии" (Постановление от 8 июля 2021 года N 33-П); от 14 июля 2022 года N 282-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (Постановление от 14 декабря 2021 года N 52-П); от 4 августа 2022 года N 362-ФЗ "О внесении изменения в статью 52 Семейного кодекса Российской Федерации" (Постановление от 2 марта 2021 года N 4-П); от 7 октября 2022 года N 383-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" (Постановление от 17 июня 2021 года N 29-П); от 7 октября 2022 года N 384-ФЗ "О внесении изменений в статью 401.6 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" (Постановление от 23 сентября 2021 года N 41-П); от 4 ноября 2022 года N 434-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (Постановление от 6 октября 2021 года N 43-П); от 21 ноября 2022 года N 452-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" (Постановление от 16 ноября 2021 года N 49-П); от 5 декабря 2022 года N 477-ФЗ "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" и от 5 декабря 2022 года N 476-ФЗ "О внесении изменений в статью 61 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" (Постановление от 13 января 2022 года N 2-П); от 5 декабря 2022 года N 506-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (Постановление от 21 декабря 2021 года N 54-П); от 19 декабря 2022 года N 550-ФЗ "О внесении изменения в статью 10 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий" (Постановление от 17 марта 2022 года N 11-П); от 29 декабря 2022 года N 611-ФЗ "О внесении изменения в статью 58 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей" (Постановление от 7 апреля 2022 года N 14-П); от 29 декабря 2022 года N 626-ФЗ "О внесении изменений в статью 2 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" (Постановление от 1 марта 2022 года N 9-П).
Кроме того, принят Федеральный закон от 21 ноября 2022 года N 445-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", направленный в числе прочего на реализацию правовых позиций, изложенных в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2019 года N 38-П < 6 > .
< 6 > В указанном Постановлении оспоренные положения Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" признаны не противоречащими Конституции РФ. Конституционный Суд указал также, что законодатель не лишен возможности внести изменения в законодательство, направленные на совершенствование регулирования судопроизводства по делам о помещении в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел.
В настоящее время < 7 > уже исполнены 9 постановлений Конституционного Суда, принятых в 2022 году. Остальные принятые в 2022 году федеральные законы обеспечивают исполнение постановлений Конституционного Суда 2021 года. Кроме того, 2 нормативных правовых акта во исполнение постановлений Конституционного Суда 2021 года были приняты в том же - 2021 - году.
< 7 > По состоянию на 25 апреля 2023 года.
Неисполненными остались 8 соответствующих постановлений Конституционного Суда, принятых в 2021 году (по 5 постановлениям соответствующие законопроекты находятся в Государственной Думе на различных стадиях рассмотрения, по 3 постановлениям даны поручения Правительства РФ).
Анализ динамики исполнения постановлений Конституционного Суда наглядно демонстрирует, что в большинстве случаев федеральный законодатель оперативно реагирует на недавно принятые постановления Конституционного Суда, содержащие резолюции о признании норм не соответствующими Конституции Российской Федерации и (или) предписания о необходимости внесения надлежащих законодательных изменения.
В настоящее время законопроекты, разработанные Правительством Российской Федерации во исполнение 11 постановлений Конституционного Суда, принятых в 2022 году, уже находятся на рассмотрении в Государственной Думе, по 7 постановлениям Конституционного Суда, предполагающим необходимость изменения правового регулирования, даны соответствующие поручения Правительства Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти.
Динамика рассмотрения таких законопроектов в Государственной Думе, однако, неодинакова, что, очевидно, в большинстве случаев связано с наличием разных подходов к конкретному содержанию таких изменений.
По сведениям Секретариата Конституционного Суда, в настоящее время < 8 > (за период с 2010 года) 48 решений подлежит исполнению в порядке статьи 80 ФКЗ о КС. Из их числа: 1 постановление, принятое в 2010 году; 1 - в 2011 году; 1 - в 2012 году; 1 - в 2013 году; 2 - в 2015 году; 1 - в 2016 году; 2 - в 2017 году; 1 - в 2018 году, 2 - в 2019 году; 4 - в 2020 году; 8 - в 2021 году; 18 - в 2022 году; 6 - в 2023 году.
< 8 > По состоянию на 25 апреля 2023 года.
Основная проблема связана с исполнением постановлений Конституционного Суда, принятых ранее 2019 года.
Согласно положениям пункта "д" части 1.2 статьи 50 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты, необходимость принятия которых вытекает из решений Конституционного Суда, включаются в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию и подлежат первоочередному рассмотрению. Однако на практике, если рассмотрение соответствующего законопроекта по каким-либо причинам было отложено, возвращение к работе над ним нередко затягивается на неопределенный срок, в некоторых случаях исчисляемый годами.
В 2021 и 2022 годах не принят ни один федеральный закон, направленный на исполнение в порядке статьи 80 ФКЗ О КС решений Конституционного Суда, принятых ранее 2019 года. Соответствующие законопроекты находятся порой без движения на различных стадиях рассмотрения в Государственной Думе.
При этом, однако, исполнение в законодательном регулировании таких решений возможно и не в порядке статьи 80 ФКЗ О КС. Позитивным примером является принятый 18 марта 2023 года Федеральный закон N 79-ФЗ "О внесении изменений в статью 20.2 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и статью 9 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты труда судей Российской Федерации, а также признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации". Указанный Закон содержательно учитывает правовые позиции, выраженные в Постановлении Конституционного Суда от 26 февраля 2015 года N 3-П, и обеспечивает его исполнение, хотя соответствующий законопроект (N 395488-6) был внесен до принятия Конституционным Судом указанного Постановления, текст законопроекта был дополнен с учетом правовых позиций Конституционного Суда.
В то же время, и отсутствие формального движения законопроектов, ранее внесенных во исполнение решений Конституционного Суда, само по себе не означает, что они остаются без внимания ответственных комитетов Государственной Думы. Так, хотя ряд таких законопроектов не вносился в повестку заседаний Государственной Думы восьмого созыва, по данным системы АСОЗД буквально в апреле 2023 года комитетами был рассмотрен вопрос о состоянии работы со следующими законопроектами, направленными на исполнение следующих решений Конституционного Суда:
- Постановление от 23 мая 2017 года N 14-П (законопроект N 306915-7 < 9 > );
< 9 > Некоторые подробности его исполнения были отражены в ИАО за 2021 год.
- Постановление от 11 июля 2017 года N 20-П (законопроект N 367470-7);
- Постановление от 15 ноября 2018 года N 42-П (законопроект N 710584-7);
- Постановление от 17 апреля 2019 года N 18-П (законопроект N 815691-7).
В частности, не решен до конца и вопрос с исполнением Постановления от 10 декабря 2019 года N 39-П, в котором Конституционный Суд признал оспоренные положения статьи 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", пунктов 3 и 5 статьи 7, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 8 Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они в силу неопределенности порядка принятия на учет и обеспечения жилыми помещениями в случае возвращения на прежнее место жительства в город Москву детей, родившихся в обозначенных местах, чьи реабилитированные родители утратили жилые помещения в городе Москве в связи с репрессиями (в том числе в связи с выездом для воссоединения с репрессированным членом семьи), препятствуют возмещению вреда реабилитированным.
Конституционный Суд отдельно отметил необходимость внесения соответствующих изменений как в федеральное регулирование, так и в региональные законодательные акты, регулирующие порядок принятия на учет и обеспечения жилыми помещениями лиц, за которыми признано право возвращаться для проживания в те местности и населенные пункты, где проживали их родители до применения к ним репрессий.
Конституционным Судом определен временный порядок исполнения решения (до внесения соответствующих законодательных изменений): принятие на учет для обеспечения жилыми помещениями этой категории граждан в местностях и населенных пунктах, где проживали их родители до применения к ним репрессий, в том числе в городе Москве, осуществляется без соблюдения условий, установленных жилищным законодательством для иных категорий граждан.
Во исполнение указанного Постановления Правительством РФ разработан и в июле 2020 года внесен в Государственную Думу РФ законопроект N 988493-7 "О внесении изменения в статью 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" (в части обеспечения жилыми помещениями реабилитированных лиц, утративших жилые помещения в связи с репрессиями), который в настоящее время находится на стадии рассмотрения во втором чтении.
В свете затягивания сроков принятия соответствующего федерального закона заявители и иные лица, относящиеся к той же категории лиц, неоднократно обращались в Конституционный Суд с просьбами ускорить законодательный процесс, а также отмечали, что в результате неурегулированности порядка принятия на учет и обеспечения жилыми помещениями указанной категории лиц они оказались фактически поставлены на очередь в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий в общем порядке. По их мнению, лица указанной категории имеют право получить жилье в особом, внеочередном порядке, а решение Конституционного Суда эту приоритетность их статуса подтверждает.
При этом из Постановления Конституционного Суда не следует, что упомянутой категории граждан жилые помещения по договору социального найма должны предоставляться вне очереди (часть 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации). Как отметил Конституционный Суд, обеспечение конституционного баланса интересов рассматриваемых категорий граждан предполагает специальный подход к регулированию порядка обеспечения реабилитированных лиц жилыми помещениями, отвечающий принципу социальной справедливости в отношении всех других нуждающихся в жилье категорий граждан, имущественное положение которых не позволяет удовлетворить эту потребность самостоятельно. Это, в свою очередь, не исключает возможности установить специальный порядок учета и определения дальнейшей судьбы имеющихся у реабилитированных лиц, за которыми признано право возвратиться для проживания на прежнее место жительства, жилых помещений в населенном пункте, в котором они проживали ранее (в том числе путем закрепления условий его осуществления применительно к тем или иным фактическим обстоятельствам). Таким образом, поиск конкретного решения, обеспечивающего справедливый баланс интересов всех нуждающихся в жилых помещениях граждан, относится к компетенции федерального законодателя.
Кроме того, в связи с непринятием федерального закона во исполнение Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2019 года N 39-П группа граждан обратилась с коллективным административным исковым заявлением в Верховный Суд Российской Федерации о признании незаконным бездействия Государственной Думы, выразившегося в неисполнении данного Постановления, и о возложении на нее обязанности осуществить нормативное правовое регулирование в соответствии с данным Постановлением. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 1 ноября 2021 года, с которым согласились последующие инстанции, было отказано в принятии этого коллективного административного искового заявления к рассмотрению.
Заявители обратились в Конституционный Суд с жалобой на ряд положений ФКЗ о КС, пункт 1 части 1 статьи 128 КАС Российской Федерации, согласно которому, если иное не предусмотрено данным Кодексом, судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если заявление подлежит рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях либо не подлежит рассмотрению в судах, и часть вторую статьи 1 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, предусматривающую, что Государственная Дума самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Они указывали, в частности, что оспариваемые положения исключают рассмотрение в судебном порядке административного искового заявления об оспаривании бездействия Государственной Думы, выразившегося в неисполнении решения Конституционного Суда.
В Определении от 27 декабря 2022 года N 3280-О по этой жалобе Конституционный Суд отметил, что к административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику (пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации"); деятельность Государственной Думы - одной из палат Федерального Собрания, являющегося представительным и законодательным органом Российской Федерации, обеспечивает на основе формирования воли большинства поиск и принятие целесообразных нормативных политико-правовых решений в установленной для нее конституционной нормотворческой процедуре (Постановление от 5 июля 2001 года N 11-П); с учетом этого пункт 1 части 1 статьи 128 КАС Российской Федерации и часть вторая статьи 1 Регламента Государственной Думы, не предполагающие возможности оспаривания бездействия, связанного с реализацией Государственной Думой законодательных полномочий, в порядке административного судопроизводства, также не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявителей.
Тем самым выражена позиция, согласно которой инструментарий обжалования бездействия Государственной Думы не применим для решения вопроса о принятии федерального закона, в том числе во исполнение постановления Конституционного Суда.
При этом в указанном Определении Конституционный Суд среди прочего вновь отметил, что в силу конституционно-правового статуса Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля, призванного обеспечивать в рамках предоставленных ему полномочий эффективное и сбалансированное функционирование и развитие правовой системы Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодатель не вправе оставлять без внимания решения Конституционного Суда, в которых содержатся обращенные к нему поручения, тем более если они обусловлены признанием отдельных положений федерального законодательства не соответствующими Конституции Российской Федерации.
Всего в настоящее время на различных стадиях законодательного процесса в Государственной Думе находятся 26 законопроектов во исполнение решений Конституционного Суда.
Как и ранее, в 2022 году именно Правительством РФ обеспечивались разработка и внесение законопроектов в порядке статьи 80 ФКЗ о КС во исполнение решений Конституционного Суда < 10 > . Исключение составляет внесенный в целях исполнения Постановления Конституционного Суда от 15 июля 2022 года N 32-П группой депутатов Государственной Думы РФ законопроект N 190210-8 "О внесении изменений в статью 332 Трудового кодекса Российской Федерации" (о минимальном сроке трудовых договоров на замещение должностей педагогических работников, относящихся к профессорско-преподавательскому составу, и порядке замещения указанных должностей) < 11 > . Указанный законопроект был поддержан Правительством РФ при условии его доработки с учетом высказанных замечаний.
< 10 > Кроме того, 3 апреля 2023 года принят Федеральный закон N 111-ФЗ "О внесении изменения в статью 53.1 Уголовного кодекса Российской Федерации", учитывающий правовые позиции Конституционного Суда, изложенные в Постановлении от 24 февраля 2022 года N 8-П. Законопроект N 1239188-7 вносился депутатами Государственной Думы РФ до принятия данного решения Конституционного Суда (26 августа 2021 года) и был поддержан Правительством РФ как обеспечивающий исполнение указанного решения.
< 11 > 9 февраля 2023 года законопроект N 190210-8 принят в первом чтении.
При этом имеют место случаи, когда установленные ФКЗ о КС сроки подготовки соответствующих законопроектов затягиваются. Так, подготовленный во исполнение Постановления Конституционного Суда от 26 октября 2021 года N 45-П законопроект до сих пор не внесен < 12 > .
< 12 > По состоянию на 11 апреля 2023 года проект Федерального закона "О признании утратившим силу пункта 2 статьи 1099 Гражданского кодекса Российской Федерации" подготовлен Минюстом России, но в Государственную Думу не внесен. В экспертном заключении Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 17 февраля 2022 года N 215-1/2022 указанный проект не поддержан. 10 марта 2022 года доработанный проект федерального закона повторно направлен в Правительство РФ.
Сохраняется неоднократно отмеченная в прошлогодних отчетах проблема исполнения решений Конституционного Суда, законопроекты во исполнение которых были внесены на рассмотрение, а затем отклонены Государственной Думой. Очевидно, вопрос об ответственном за разработку нового законопроекта исполнителе и сроках его подготовки требует нормативного закрепления. Эта проблема касается следующих постановлений Конституционного Суда: от 8 июня 2010 года N 13-П; от 14 июля 2011 года N 16-П; от 14 мая 2012 года N 11-П < 13 > ; от 24 марта 2015 года N 5-П и от 14 февраля 2013 года N 4-П < 14 > .
< 13 > По сведениям Минюста России в январе 2023 года в Аппарат Правительства Российской Федерации направлена информация о ходе работы над законопроектом (письмо N 16/3086-ВФ).
< 14 > Постановление от 14 февраля 2013 года N 4-П (по вопросам проведения публичных мероприятий) частично исполнено принятием Федерального закона от 31 декабря 2014 года N 515-ФЗ "О внесении изменений в статью 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". Некоторые позиции Конституционного Суда остались нереализованными. Нет сведений о дополнительной работе по разработке нового законопроекта. Постановление включено Минюстом России в перечень решений Конституционного Суда, требующих принятия нормативных правовых актов, в отношении которых федеральными органами исполнительной власти ведется работа по их выполнению.
Как ранее неоднократно отмечалось, при разработке законопроектов и внесении изменений в действующее законодательство, направленных на исполнение решений Конституционного Суда, необходим комплексный, системный подход. Важно отметить необходимость тщательного анализа всех правовых позиций Конституционного Суда, в том числе ранее выраженных в решениях Конституционного Суда по смежным и аналогичным вопросам, а не ограничиваться буквальным смыслом резолютивной части решения.
Примером такого комплексного подхода является разработанный парламентариями законопроект N 40361-8 "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти", направленный на совершенствование организации местного самоуправления в Российской Федерации и при этом одновременно учитывающий и обеспечивающий исполнение ряда решений Конституционного Суда по вопросам организации и функционирования местного самоуправления, в частности постановлений от 27 мая 2021 года N 23-П и от 23 ноября 2021 года N 50-П.
Мониторинг и учет ранее выраженных правовых позиций Конституционного Суда может быть востребован не только на этапе подготовки законопроекта, но и в ходе его рассмотрения в Государственной Думе. В качестве недавнего позитивного примера комплексного подхода в работе над законопроектами, внесенными в связи с несколькими постановлениями Конституционного Суда, можно отметить следующий. В автоматизированной базе Государственной Думы содержится информация о зарегистрированном в декабре 2017 года законопроекте N 198171-7 "О внесении изменения в статью 1252 Гражданского кодекса Российской Федерации", разработанном Правительством РФ во исполнение Постановления Конституционного Суда от 13 декабря 2016 года N 28-П < 15 > . Кроме того, в автоматизированной базе Государственной Думы содержится информация о зарегистрированном в апреле 2021 года законопроекте N 1100176-7 "О внесении изменения в статью 1515 части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации", внесенном Правительством РФ во исполнение Постановления Конституционного Суда от 24 июля 2020 года N 40-П < 16 > . Хотя предметы проверки в этих решениях Конституционного Суда не полностью совпадают, постановления касаются взаимосвязанных вопросов и посвящены проблеме определения справедливого размера компенсации за нарушение исключительного права < 17 > . В процессе работы над законопроектами ответственный комитет Государственной Думы РФ (Комитет по государственному строительству и законодательству) пришел к выводу о нецелесообразности "точечного внесения законодательных изменений, поскольку это может привести к ухудшению судебной практики и обеспечению прав правообладателей". В заключениях Комитета на проект федерального закона N 198171-7 и на проект федерального закона N 1100176-7, принятых в апреле 2023 года, отмечено создание совместно с Советом Федерации рабочей группы < 18 > по подготовке комплексного проекта федерального закона, направленного на реализацию постановлений Конституционного Суда от 13 декабря 2016 года N 28-П и от 24 июля 2020 года N 40-П. Рабочая группа призвана подготовить новый проект федерального закона, устраняющий все имеющиеся замечания на комплексной основе. При этом законопроекты N 198171-7 и N 1100176-7 признаны утратившими актуальность и рекомендованы к отклонению. 18 апреля 2023 года оба законопроекта отклонены на заседании Государственной Думы. Очевидно, в этом и иных аналогичных случаях учет в ходе работы ранее внесенных законопроектов может способствовать повышению эффективности исполнения решений Конституционного Суда.
< 15 > В марте 2018 года законопроект был принят в первом чтении.
< 16 > В мае 2021 года законопроект был принят в первом чтении.
< 17 > При этом в тексте Постановления от 24 июля 2020 года N 40-П Конституционный Суд многократно ссылается на ранее выраженные позиции, и прежде всего в Постановлении от 13 декабря 2016 года N 28-П.
< 18 > В состав рабочей группы входят также представители Министерства культуры России, Министерства образования и науки России, Министерства экономического развития России, Государственно-правового управления Президента Российской Федерации.
Весомым аргументом в пользу проведения дополнительного мониторинга правовых позиций Конституционного Суда (и возможного объединения усилий в работе над несколькими проектами одновременно) может выступать количество обращений заявителей (и их регулярность) в Конституционный Суд по вопросу проверки конституционности положений нормативного правового акта, а также количество принятых Конституционным Судом решений с оценкой конституционности такого акта.
Так, положения Федерального закона от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" отдельно или во взаимосвязи в последние годы чаще других правовых актов являются предметом конституционно-правового спора, число вынесенных решений Конституционного Суда неуклонно растет. К примеру, в 2022 году было принято 6 итоговых решений < 19 > и свыше 150 определений, в 2021 - 4 постановления и более 200 определений.
< 19 > Постановления от 1 февраля 2022 года N 4-П, от 3 февраля 2022 года N 5-П, от 24 марта 2022 года N 12-П, от 14 апреля 2022 года N 15-П, от 21 июля 2022 года N 34-П, от 27 декабря 2022 года N 58-П.
Одним из таких решений является Постановление от 16 ноября 2021 года N 49-П, в котором Конституционный Суд признал статью 42 АПК Российской Федерации и статью 34 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в их взаимосвязи не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по смыслу, придаваемому им судебной практикой, они не позволяют лицу, привлеченному к субсидиарной ответственности по обязательствам должника, обжаловать судебный акт, принятый без участия этого лица, о признании обоснованными требований кредиторов должника и о включении их в реестр требований кредиторов за период, когда это лицо являлось контролирующим по отношению к должнику.
Во исполнение указанного решения принят Федеральный закон от 21 ноября 2022 года N 452-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)", которым установлены гарантии доступа контролирующего должника лица к обжалованию судебных актов в деле о банкротстве. Примечательно, что установленный законодателем объем гарантий такому лицу даже превосходит тот, о котором говорил Конституционный Суд в своем решении (не только применительно к случаю, когда в его отношении уже вынесено определение о привлечении к субсидиарной ответственности (установлен состав деликта, рассмотрение же вопроса о размере ответственности отложено до завершения расчетов с кредиторами). Решение, предложенное законодателем, является универсальным и рамками данной ситуации не ограничено.
Кроме того, самого пристального внимания в процессе совершенствования правового регулирования заслуживают решения, в которых Конституционный Суд в рекомендательной форме доводит до сведения законодателя оптимальные способы и направления дальнейшего правового регулирования в соответствующих сферах.
Нередко такие указания Конституционный Суд формулирует в решениях, когда вынужден констатировать многочисленные правоприменительные ошибки, устранение которых возможно только законодательно.
Так, Конституционным Судом неоднократно рассматривались вопросы оценки добросовестности и определения содержания счетной ошибки при необоснованных выплатах денежного довольствия и иных выплат военнослужащим и лицам, уволенным с военной службы.
В Постановлении от 26 марта 2021 года N 8-П Конституционный Суд признал подпункт 3 статьи 1109 Гражданского кодекса Российской Федерации не противоречащим Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования он не предполагает взыскания с военнослужащего, в том числе после увольнения с военной службы, полученных им в период ее прохождения сумм дополнительного материального стимулирования, предусмотренного нормативными правовыми актами в качестве периодических выплат за счет бюджетных средств, выделяемых на денежное довольствие военнослужащих, в случае выявления после их выплаты обстоятельств, препятствовавших предоставлению такого материального стимулирования, при отсутствии недобросовестности со стороны военнослужащего и счетной ошибки.
Конституционный Суд отдельно отметил, что при начислении указанной выплаты наличие либо отсутствие признаков недобросовестности в действиях военнослужащего относится к обстоятельствам, подлежащим оценке судом, рассматривающим возникший спор. Иными словами, недобросовестность военнослужащего не может презюмироваться.
Позднее Конституционный Суд был вынужден вновь вернуться к указанной проблеме в несколько ином аспекте применительно к ситуациям, связанным с взысканием с военнослужащего, проходящего военную службу по контракту (лица, уволенного с военной службы), необоснованных выплат, осуществленных на основании приказа должностного лица, содержащего нарушения нормативного правового акта.
В Постановлении от 11 января 2022 года N 1-П Конституционный Суд признал взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 1102 и подпункта 3 статьи 1109 ГК Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они не предполагают такого взыскания в качестве неосновательного обогащения начисленных и выплаченных денежных средств в виде дополнительных выплат в составе денежного довольствия на основании содержащего нарушения нормативных правовых актов о денежном довольствии военнослужащих приказа уполномоченного должностного лица, при отсутствии недобросовестности со стороны военнослужащего и счетной ошибки.
Конституционный Суд отметил, что недобросовестность в поведении военнослужащего в случае получения им отдельных видов дополнительных выплат, которые хотя и производятся на основании приказа уполномоченного должностного лица, но в действительности - в силу действующих в данный период нормативных правовых актов - этому военнослужащему не положены, во всяком случае не должна презюмироваться, тем более исходя лишь из предполагаемого знания самим военнослужащим содержания нормативных правовых актов о денежном довольствии и несообщения им непосредственному командиру (начальнику) и (или) вышестоящему должностному лицу об отсутствии правовых оснований для начисления таких выплат.
В качестве же счетной ошибки не должны рассматриваться действия (бездействие) должностных лиц, ответственных за начисление и выплату военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, денежного довольствия, приводящие к получению конкретным военнослужащим в составе денежного довольствия тех или иных дополнительных выплат (в том числе в установленном приказом уполномоченного должностного лица размере), право на которые - в силу действующих в соответствующий период нормативных правовых актов - данному военнослужащему предоставлено не было.
Однако и после вынесенного Постановления от 11 января 2022 года N 1-П проблема удержания и взыскания в качестве неосновательного обогащения сумм денежного довольствия, излишне выплаченных военнослужащим, при отсутствии виновных действий с их стороны не утратила свою актуальность.
В Постановлении от 25 апреля 2022 года N 17-П Конституционный Суд признал взаимосвязанные положения статьи 1102 и подпункта 3 статьи 1109 ГК Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку они - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - не предполагают взыскания в качестве неосновательного обогащения с военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, а равно и с лица, уволенного с военной службы, денежных средств, излишне выплаченных ему в результате начисления в большем размере дополнительных выплат, входящих в состав его денежного довольствия, если действительной причиной их неправильного начисления (выплаты в повышенном размере) послужили действия (бездействие) лиц, обеспечивающих исчисление и перечисление военнослужащим денежного довольствия, при отсутствии недобросовестности со стороны военнослужащего или счетной ошибки.
В решении было отмечено, что в условиях применения автоматизированной системы расчета денежного довольствия военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, с использованием специализированного программного обеспечения, а также перечисления причитающихся им сумм денежного довольствия преимущественно в безналичной форме федеральный законодатель не лишен возможности определить содержание понятия "счетная ошибка", в том числе с учетом необходимости его использования для целей взыскания с военнослужащего, а равно и с лица, уволенного с военной службы, в качестве неосновательного обогащения денежных средств, излишне выплаченных ему в составе денежного довольствия в период указанной службы.
Очевидно, именно изменение правового регулирования представляется наилучшим способом исключения ситуаций, при которых на военнослужащего - при отсутствии недобросовестного поведения с его стороны или счетной ошибки - возлагалось бы бремя неблагоприятных имущественных последствий в виде взыскания с него необоснованно начисленных и выплаченных ему денежных средств (в том числе после увольнения с военной службы).
Данное и иные решения, содержащие в рекомендательной форме указания о дополнительном правовом регулировании, не предполагают необходимость его осуществления в соответствии со статьей 80 ФКЗ о КС, однако демонстрируют желательность таких изменений. Если же такая рекомендация содержится в постановлении, которое также исполняется в соответствии с указанной статьей, было бы желательно определиться по ней в рамках этой работы. При этом безотносительно к тому, о таком ли постановлении идет речь, мог бы всячески приветствоваться подход, состоящий в формировании Правительством Российской Федерации относительно рекомендаций Конституционного Суда поручений уполномоченным федеральным органом исполнительной власти проработать вопрос о целесообразности внесения соответствующих изменений и при наличии таковой представить законопроект для внесения в Государственную Думу.
В 2022 году Конституционным Судом было принято 6 постановлений, содержащих предложения рекомендательного характера в адрес нормотворческого органа и 2 определения. К ним относятся постановления от 15 февраля 2022 года N 6-П; от 31 марта 2022 года N 13-П; от 25 апреля 2022 года N 17-П; от 6 июня 2022 года N 24-П; от 23 июня 2022 года N 26-П; от 27 октября 2022 года N 46-П < 20 > , а также определения от 10 февраля 2022 N 189-О и от 13 октября 2022 года N 2668-О.
< 20 > Постановление от 27 октября 2022 года N 46-П, подлежащее исполнению в порядке статьи 80 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", также содержит рекомендацию относительно совершенствования существующего правового регулирования.
В настоящее время Перечень решений Конституционного Суда, содержащих предложения рекомендательного характера в адрес нормотворческого органа, включает 122 позиции (70 постановлений и 52 определения).
В 2022 году было принято несколько решений, предполагающих необходимость осуществления Правительством РФ подзаконного правового регулирования. К ним относятся: постановления от 1 февраля 2022 года N 4-П < 21 > ; от 13 октября 2022 года N 43-П < 22 > ; от 28 ноября 2022 года N 47-П < 23 > . Положениями пункта 2 статьи 80 ФКЗ о КС предусмотрен предельно сжатый срок, в течение которого Правительство РФ принимает новый нормативный правовой акт во исполнение соответствующего решения Конституционного Суда, - не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда.
< 21 > Принятие подзаконного правового акта предполагается после осуществления надлежащего законодательного регулирования. Разработанный Правительством РФ законопроект N 212656-8 находится на рассмотрении в Государственной Думе.
< 22 > Правительство РФ в установленные сроки дало поручение заинтересованному органу (Минэнерго России) о разработке проекта соответствующего нормативного правового акта. В установленные сроки проект не был разработан. Однако, судя по направленной информации, Правительство держит на строгом контроле ситуацию с исполнением данного поручения.
< 23 > Во исполнение данного решения принято Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 2023 года N 350 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".
В практике встречаются единичные примеры пропуска сроков принятия подзаконных нормативных правовых актов Правительством РФ во исполнение соответствующих решений Конституционного Суда. В таких ситуациях Правительство РФ информирует о причинах и мерах, предпринимаемых для ускорения срока исполнения решения Конституционного Суда < 24 > .
< 24 > По вопросу исполнения Постановления Конституционного Суда от 13 октября 2022 года N 43-П: в Письме Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации 30 ноября 2022 года N АИ-П51-20554 Минэнерго России обращено внимание на неисполнение поручения Правительства Российской Федерации от 21 октября 2022 года N АН-П51-17857 в установленный срок и срыв срока подготовки проекта акта Правительства Российской Федерации, необходимого для реализации Постановления Конституционного Суда от 13 октября 2022 года N 43-П. В письме содержится требование принять исчерпывающие меры по организации исполнения указанного поручения. Письмом Минэнерго России от 25 ноября 2022 года N ИШ-1 7518/об о ходе исполнения поручения объясняются причины срыва сроков исполнения соответствующего поручения и содержится просьба скорректировать сроки его исполнения.
В целом же Правительство РФ, как отмечено выше, оперативно реагирует на все принятые Конституционным Судом решения: в максимально сжатые сроки с момента вынесения решения Конституционного Суда уполномоченным органам поручается разработка и представление на последующее обсуждение в Правительство РФ соответствующих законопроектов (или проектов подзаконного нормативного правового акта, если это следует из решения Конституционного Суда), сроки предоставления в Государственную Думу соответствующих законопроектов и принятия подзаконных нормативных правовых актов во исполнение решений Конституционного Суда в подавляющем большинстве случаев соблюдаются.
В 2022 году по вопросам исполнения решений Конституционного Суда продолжено взаимодействие с Министерством юстиции РФ, которое ежеквартально представляет сведения о состоянии исполнения, ходе работы по подготовке проектов соответствующих нормативных правовых актов.
***
К компетенции Конституционного Суда относится проверка конституционности конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В случае признания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации неконституционными и/или если из решения следует необходимость изменения действующего регионального регулирования, надлежащее исполнение означает не только необходимые действия региональных органов, принявших дисквалифицированную норму (механизм, предусмотренный статьей 80 ФКЗ о КС), но и действия органов государственной власти иных субъектов РФ по устранению из региональных актов норм, аналогичных признанным неконституционными (механизм, предусмотренный частью третьей статьи 87 ФКЗ о КС).
Региональный законодатель, кроме того, обязан осуществлять тщательный анализ решений Конституционного Суда, в которых осуществлена оценка конституционности положений федерального законодательства по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку такие решения могут содержать правовые позиции, подлежащие учету и исполнению в законодательстве субъектов РФ.
В порядке взаимодействия Секретариат Конституционного Суда ежегодно направляет в Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Министерство юстиции РФ (с 2021 года) и Генеральную прокуратуру РФ Перечень актов, предполагающих изменение регионального регулирования в порядке статьи 80 ФКЗ о КС и в порядке части третьей статьи 87 ФКЗ о КС.
В 2022 году Конституционным Судом было принято Постановление от 12 июля 2022 года N 30-П по делу о проверке конституционности части 5.1 статьи 170 Жилищного кодекса Российской Федерации и статьи 7.1 Закона Смоленской области "О регулировании отдельных вопросов в сфере обеспечения своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Смоленской области".
В указанном решении положения части 5.1 статьи 170 Жилищного кодекса Российской Федерации и статьи 7.1 Закона Смоленской области "О регулировании отдельных вопросов в сфере обеспечения своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Смоленской области" признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они в системе действующего законодательства, в том числе во взаимосвязи с частью 3 статьи 169 данного Кодекса, в силу своей неопределенности, порождающей на практике возможность различного истолкования, не обеспечивают на основе принципов равенства и справедливости надлежащего уровня правового регулирования применительно к решению вопроса о моменте возникновения обязанности по уплате взносов на капитальный ремонт у собственников помещений в секции многоквартирного дома, которая введена в эксплуатацию после утверждения региональной программы капитального ремонта и сведения о которой отражены в ней при ее актуализации, притом что дом включен в региональную программу ранее исходя из даты ввода в эксплуатацию другой его секции.
Конституционный Суд отдельно отметил, что органам государственной власти субъектов РФ надлежит - с учетом предписаний Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда, выраженных в Постановлении, - обеспечить соответствие федеральному законодательству, принятому во исполнение Постановления, нормативных актов субъектов Российской Федерации, в том числе законодателю Смоленской области - статьи 7.1 Закона Смоленской области "О регулировании отдельных вопросов в сфере обеспечения своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Смоленской области".
Постановление от 12 июля 2022 года N 30-П включено Секретариатом Конституционного Суда в Перечень решений Конституционного Суда, предполагающих изменение федерального регулирования < 25 > , а также в Перечень решений Конституционного Суда, предполагающих изменение регионального регулирования.
< 25 > В автоматизированной базе Государственной Думы имеются сведения о законопроекте N 260059-8 "О внесении изменения в статью 170 Жилищного кодекса Российской Федерации" (в части уточнения срока возникновения обязанности по уплате взносов на капитальный ремонт), внесенном Правительством РФ.
Генеральная прокуратура России дважды представляла Конституционному Суду сведения о результатах работы в 2022 году органов прокуратуры в сфере исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации требований статей 80 и 87 ФКЗ о КС в части приведения в соответствие с федеральным законодательством региональных нормативных правовых актов, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными постановлениями Конституционного Суда, а также устранения пробелов или противоречий в правовом регулировании в связи с признанием нормативного правового акта соответствующим Конституции РФ в данном Конституционным Судом истолковании (письма от 12 сентября 2022 года N 74/1-18-2022 и от 7 марта 2023 года N 74/1-17-2023).
Наиболее значимым результатом мер прокурорского реагирования в контексте исполнения решений Конституционного Суда является принесение в 2022 году протеста прокуратурой Республики Татарстан и принятие по результатам его рассмотрения Закона Республики Татарстан от 26 января 2023 года N 1-ЗРТ "О внесении изменений в Конституцию Республики Татарстан", учитывающего ряд правовых позиций Конституционного Суда, выраженных, в частности, в Постановлении от 7 июня 2000 года N 10-П и Определении от 27 июня 2000 года N 92-О.
Принятие указанного Закона, безусловно, способствует обеспечению режима конституционной законности и единого конституционно-правового пространства.
В 2022 году по сведениям, направленным Генеральной прокуратурой в Конституционный Суд, органами прокуратуры были предприняты также меры по исполнению следующих решений Конституционного Суда:
Постановление Конституционного Суда от 23 июля 2020 года N 39-П:
по предложению прокуратуры Республики Башкортостан Правительством Республики принято постановление от 25 марта 2022 года N 98 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Башкортостан от 13 января 2014 года N 4 "Об утверждении Порядка организации индивидуального отбора обучающихся при приеме (переводе) в государственные и муниципальные образовательные организации Республики Башкортостан для получения основного общего и среднего общего образования с углубленным изучением отдельных учебных предметов или для профильного обучения" (в части установления возможности продолжения обучения лиц, освоивших программу основного общего образования, но не прошедших индивидуальный отбор в классы профильного обучения, в той же образовательной организации);
Постановление Конституционного Суда от 12 июля 2022 года N 30-П < 26 > :
< 26 > Исполнение региональными органами данного Постановления должно состояться на основе внесенных в федеральное регулирование изменений.
прокуратурами Республики Алтай и Краснодарского края председатели региональных парламентов проинформированы о необходимости приведения в соответствие с решением Конституционного Суда регионального законодательства в части уточнения сроков уплаты взносов на капитальный ремонт общего имущества многоквартирных домов (на рассмотрении).
Не исключены единичные случаи формального подхода со стороны органов прокуратуры, участвующих в рамках своей компетенции в процессе исполнения решений Конституционного Суда.
Так, Постановлением Конституционного Суда от 10 декабря 2019 года N 39-П - исходя из необходимости защиты интересов детей, родившихся в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении, реабилитированные родители которых утратили жилые помещения в связи с репрессиями (в том числе в связи с выездом для воссоединения с репрессированным членом семьи), - законодателям субъектов Российской Федерации было предписано внести в законодательные акты, регулирующие порядок принятия на учет и обеспечения жилыми помещениями лиц, за которыми признано право возвращаться для проживания в те местности и населенные пункты, где проживали их родители до применения к ним репрессий, необходимые изменения, вытекающие из данного Постановления.
В Ханты-Мансийском автономном округе - Югре основополагающим региональным правовым актом в сфере обеспечения жильем граждан является Закон от 6 июля 2005 года N 57-оз "О регулировании отдельных жилищных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре", в состав которого входит глава 2 о государственной поддержке по обеспечению жилыми помещениями отдельных категорий граждан, определенных федеральным законодательством (к которым должны относиться и лица, указанные в статье 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий").
В соответствии с Законом от 29 сентября 2022 года N 100-оз "О внесении изменения в статью 2 Закона "О регулировании отдельных жилищных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" указанная статья была дополнена положениями о полномочиях Правительства данного округа по определению порядка принятия на учет и обеспечения жилыми помещениями категорий граждан, указанных в Постановлении Конституционного Суда от 10 декабря 2019 года N 39-П. В этой связи прокурор данного субъекта Российской Федерации проинформировал об установлении самого порядка обеспечения жилищных прав граждан, пострадавших от политических репрессий.
В рассматриваемой ситуации региональный законодатель, имея возможность дополнить положения главы 2 Закона от 6 июля 2005 года N 57-оз новой содержательной статьей о правах указанных граждан, фактически устранился от такого решения, переадресовав его рассмотрение в будущем исполнительному органу власти. При этом выводы о надлежащем исполнении указанного решения Конституционного Суда возможны только после осуществления соответствующего регулирования.
***
Положениями ФКЗ о КС определяется юридическая сила решений Конституционного Суда, обязывающая органы государственной власти, суды всех уровней и инстанций неукоснительно обеспечивать исполнение всех предписаний, выраженных в решениях Конституционного Суда, в том числе о пересмотре дел заявителей, временном регулировании, особом порядке реализации, применении компенсаторных механизмов, а также учете ранее выраженных правовых позиций.
Как и в предыдущие годы, большинство постановлений Конституционного Суда 2022 года были приняты по обращениям граждан на нарушение их конституционных прав нормативными положениями, примененными в конкретном деле при исчерпании средств ординарной судебной защиты.
По запросам судов в 2022 году Конституционным Судом всего было принято 4 постановления (от 21 июля 2022 года N 34-П < 27 > ; от 24 ноября 2022 года N 51-П; от 8 декабря 2022 года N 53-П и от 13 декабря 2022 года N 54-П) и 5 определений (от 10 февраля 2022 года N 189-О; от 10 марта 2022 года N 492-О; от 17 мая 2022 года N 1139-О; от 9 июня 2022 года N 1455-О; от 10 ноября 2022 года N 2944-О).
< 27 > Указанное решение принято также по жалобе гражданки А.Н. Шалимовой.
Эти показатели примерно соответствуют прошлогодним - в 2021 году по запросам судов приняты 3 постановления и 9 определений.
При этом довольно часто принятые в 2022 году решения по жалобам граждан были направлены на разрешение конституционно-правовой проблемы, связанной не столько с необходимостью устранения какого-либо законодательного дефекта (пробельность, неопределенность, несогласованность), сколько с необходимостью корректировки правоприменительной практики, которая и привела в результате к нарушению конституционных прав, в том числе в случаях, когда ранее Конституционный Суд уже принимал решение по смежному или аналогичному вопросу. Это касается отмеченной выше проблемы взыскания судом с военнослужащего (лица, уволенного с военной службы) излишне выплаченных денежных средств без установления добросовестности в поведении такого лица (знал ли военнослужащий о неправильном начислении дополнительных выплат) и того, была ли допущена счетная ошибка при соответствующем начислении. Этот вопрос был рассмотрен в Постановлении от 26 марта 2021 года N 8-П, а в 2022 году Конституционный Суд, как отмечено выше, дважды возвращался к той же проблеме в смежных случаях (постановления от 11 января 2022 года N 1-П и от 25 апреля 2022 года N 17-П).
Другим примером является проблема применения судами положений Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" в части, касающейся признания доходов лица, замещающего должность государственной гражданской (муниципальной) службы и обязанного сообщать о своих доходах и доходах членов своей семьи, незаконными.
В Постановлении от 29 ноября 2016 года 26-П Конституционный Суд признал положения подпункта 8 пункта 2 статьи 235 ГК Российской Федерации и статьи 17 Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" не противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой, допуская обращение в порядке гражданского судопроизводства в доход Российской Федерации принадлежащих такому лицу, его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых таким лицом не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы, а также денежных средств, полученных от продажи такого имущества, эти положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования:
предполагают необходимость учета при определении оснований применения данной меры государственного принуждения всего объема законных доходов, которые были получены указанными лицами и могли быть использованы для приобретения соответствующего имущества, в том числе законных доходов, не отраженных в представленных государственным (муниципальным) служащим сведениях о доходах, и позволяют указанным лицам представлять доказательства законности происхождения своих доходов;
не препятствуют суду принимать любые допустимые доказательства, представленные как самим лицом, так и его супругой (супругом) и - с особенностями - несовершеннолетними детьми в подтверждение законного происхождения средств, позволивших приобрести соответствующее имущество;
не препятствуют суду при выявлении незначительного расхождения размера доходов, законность происхождения которых подтверждена, и размера расходов на приобретение соответствующего имущества с учетом фактических обстоятельств конкретного дела определить ту его часть, которая приобретена на доходы, законность происхождения которых не доказана, и потому подлежит обращению в доход Российской Федерации (либо денежные средства, полученные от реализации такого имущества), а также определить порядок исполнения своего решения с учетом особенностей этого имущества.
В 2018 году федеральным законодателем в положения статьи 17 указанного Федерального закона были внесены изменения. Изложенные в Постановлении Конституционного Суда от 29 ноября 2016 года 26-П правовые позиции сохраняют силу.
В 2022 году возникла похожая ситуация, в которой судами были признаны незаконными доходы, полученные от реализации подлежащими контролю лицами сельскохозяйственной продукции, произведенной и переработанной при ведении личного подсобного хозяйства, и в результате была обращена в доход Российской Федерации денежная сумма, эквивалентная стоимости имущества, приобретенного на указанные доходы. Однако при этом не учитывались особенности и размер таких доходов, которые согласно действующему правовому регулированию не являются доходами от предпринимательской деятельности, не были приняты во внимание представленные доказательства, подтверждающие происхождение и размер названных доходов.
В Постановлении от 4 июля 2022 года N 27-П положения части 1 статьи 17 Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" и пункт 5 статьи 4 Федерального закона "О личном подсобном хозяйстве" были признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они в том числе предполагают, что если в справках о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лица, подлежащего контролю, и члена его семьи указан доход от личного подсобного хозяйства, то такие сведения должны приниматься для учета доходов, если прокурором не доказана явная несоразмерность указанных сумм реальным возможностям личного подсобного хозяйства; если же в справках о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лица, подлежащего контролю, и члена его семьи соответствующий доход от личного подсобного хозяйства не указан, то они не лишены возможности его доказывать на основе общих правил доказывания, имея в виду, что в качестве таких доказательств не должны рассматриваться только и исключительно документы с указанием конкретной суммы доходов < 28 > .
< 28 > Оспоренные положения не препятствуют суду при оценке наличия оснований для обращения в доход Российской Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, в отношении которых указанным лицом не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы, или оснований для обращения в доход Российской Федерации денежной суммы, эквивалентной стоимости такого имущества, если его обращение в доход Российской Федерации невозможно, учесть положения законодательных актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство; не позволяют признавать доходы от реализации сельскохозяйственной продукции, произведенной и переработанной при ведении личного подсобного хозяйства, незаконными по той лишь причине, что лицом, подлежащим контролю, и членом его семьи не соблюдены предусмотренные налоговым законодательством условия освобождения соответствующих доходов от налогообложения.
В качестве еще одного примера проявления формального подхода судов к исполнению решений Конституционного Суда можно отметить следующую ситуацию.
В Постановлении от 28 января 2020 года N 5-П Конституционным Судом рассматривалась проблема несовершенства правового механизма реализации пенсионных прав военных пенсионеров в системе обязательного пенсионного страхования. Предметом проверки были положения подпункта 2 пункта 1 статьи 6, пункта 22 статьи 22 и пункта 1 статьи 28 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", подпункта 2 пункта 1 статьи 419 Налогового кодекса Российской Федерации, части четвертой статьи 7 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей", частей 2 и 3 статьи 8, части 18 статьи 15 Федерального закона "О страховых пенсиях" в той мере, в какой на их основании (во взаимосвязи с абзацем третьим пункта 1 статьи 7 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации") разрешался вопрос о возложении на адвокатов из числа военных пенсионеров обязанности по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, в том числе по солидарной части тарифа, без установления гарантий получения при наступлении страхового случая страховой пенсии по старости с учетом фиксированной выплаты к ней.
Конституционный Суд отметил неопределенность нормативного содержания указанных положений, поскольку, возлагая на адвокатов из числа военных пенсионеров такую обязанность и не предоставляя им - в исключение из общего правила - права на получение при наступлении страхового случая страховой пенсии по старости с учетом фиксированной выплаты к ней, эти положения не позволяют выявить волю законодателя относительно цели уплаты указанными гражданами страховых взносов по солидарной части тарифа и ее влияния на объем обязательного страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию, которое должно быть им предоставлено при наступлении страхового случая (т.е. достижения пенсионного возраста).
Конституционный Суд при этом отдельно отметил, что условия назначения страховых пенсий по старости в силу конституционного принципа равенства, который в системе обязательного пенсионного страхования предполагает, помимо прочего, равенство прав застрахованных лиц на получение обязательного страхового обеспечения, распространяются на всех застрахованных лиц, включая адвокатов из числа военных пенсионеров.
Оспоренные положения были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они характеризуются неопределенностью нормативного содержания применительно к объему и условиям формирования и реализации в системе обязательного пенсионного страхования пенсионных прав адвокатов из числа военных пенсионеров, надлежащим образом исполняющих обязанности страхователя по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование < 29 > . Конституционный Суд предписал федеральному законодателю незамедлительно принять меры по устранению указанной неопределенности применительно к объему, а также условиям формирования и реализации в системе обязательного пенсионного страхования пенсионных прав адвокатов из числа военных пенсионеров в соответствии с изложенными в Постановлении правовыми позициями.
< 29 > Оспоренные положения были также признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они, признавая адвокатов из числа военных пенсионеров страхователями по обязательному пенсионному страхованию, возлагают на них обязанность по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование с целью обеспечения их права на получение обязательного страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию.
Во исполнение Постановления от 28 января 2020 года N 5-П был принят Федеральный закон от 30 декабря 2020 года N 502-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", которым граждане, являющиеся адвокатами из числа военных пенсионеров, освобождены от обязательного участия в системе обязательного пенсионного страхования пенсионных прав и, соответственно, от обязательной уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации (с одновременным предоставлением им права добровольного участия в названных правоотношениях).
К оценке указанных положений Конституционный Суд вновь вернулся в 2022 году применительно к ситуациям, определяющим условия участия в системе обязательного пенсионного страхования военных пенсионеров, самостоятельно обеспечивающих себя работой (в том числе и не являющихся адвокатами). Это было связано с жалобой заявителя из числа пенсионеров, получающих пенсию за выслугу лет или пенсию по инвалидности в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-I, который относился к категории лиц, которые самостоятельно обеспечивают себя работой, но не являлся адвокатом.
При этом заявитель в его конкретном деле прямо ссылался на правовые позиции, ранее сформулированные Конституционным Судом, но данные доводы были отклонены судом именно в связи с отсутствием у него статуса адвоката, на который было указано в резолютивной части Постановления от 28 января 2020 года N 5-П. В Постановлении от 11 октября 2022 года N 42-П, принятом в связи с его жалобой, Конституционный Суд отметил, что изложенная им в Постановлении от 28 января 2020 года N 5-П аргументация в пользу необходимости обеспечения гарантий получения при наступлении страхового случая страховой пенсии по старости всем плательщикам страховых взносов была основана не на выделении адвокатов из числа иных лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, получающих пенсию за выслугу лет или пенсию по инвалидности в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-I, а на общности правового статуса указанных лиц.
В результате указанные законоположения были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они, в системе действующего правового регулирования возлагая на указанных лиц обязанность по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, не устанавливают для них гарантий реализации пенсионных прав по достижении пенсионного возраста. Федеральному законодателю предписано внести необходимые законодательные изменения < 30 > .
< 30 > В автоматизированной базе Государственной Думы содержится информация о законопроекте N 285551-8 "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (об изменении порядка уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование лицами, самостоятельно обеспечивающими себя работой, из числа военных пенсионеров), внесенном Правительством РФ во исполнение Постановления от 11 октября 2022 года N 42-П. Законопроект находится на стадии рассмотрения в первом чтении.
Таким образом, ситуации, послужившие основанием для инициирования конституционного судопроизводства, были в значительной мере схожими: речь шла о порядке формирования и реализации пенсионных прав лиц, на которых возложена обязанность по уплате страховых взносов и которые в той или иной мере самостоятельно обеспечивают себя работой. Это обстоятельство, нашедшее отражение и в доводах заявителя в конкретном деле, не привело, однако, к обращению суда, рассматривавшего конкретное дело, с запросом в Конституционный Суд.
Применяя нормативные положения, оценка которых ранее была осуществлена Конституционным Судом, суд обязан внимательно проанализировать изложенные правовые позиции с точки зрения их использования в рассматриваемом деле. "При выявлении в процессе рассмотрения конкретного дела признаков того, что на подлежащие применению в этом деле нормы правового акта распространяется правовая позиция Конституционного Суда, ранее сформулированная в отношении подобных нормативных положений, содержащихся в иной части текста того же правового акта либо в другом нормативном правовом акте, и, соответственно, что эти нормы должны истолковываться и применяться с учетом выработанных Конституционным Судом требований, суд общей юрисдикции, арбитражный суд не вправе оставить это обстоятельство без внимания и обязан в случае, если придет к выводу о невозможности самостоятельно решить вопрос о том, является ли подлежащая применению норма по своей сути такой же, как та, конституционно-правовое истолкование которой дано Конституционным Судом, обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности подлежащих применению в конкретном деле нормативных положений" (Постановление от 26 апреля 2016 года N 13-П).
***
В 2022 году в уголовно-процессуальное законодательство были внесены важные изменения, касающиеся вопросов надлежащего пересмотра судебных актов во исполнение решений Конституционного Суда. Принят Федеральный закон от 11 июня 2022 года N 180-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации", конкретизирующий перечень оснований для пересмотра состоявшихся судебных решений. Согласно внесенным в пункт 1 части 4 статьи 413 УПК РФ изменениям к новым обстоятельствам относятся, помимо решений о признании норм неконституционными, также постановления о признании норм соответствующими Конституции РФ в выявленном конституционно-правовом смысле, с которым расходится используемое в приговоре, определении или постановлении суда толкование, в связи с обращением лица, к которому оспоренные нормативные положения были применены в приговоре, определении или постановлении суда. Кроме того, данным Законом предусматривается, что пересмотр осуществляется также в связи с обращениями иных, помимо инициаторов конституционного судопроизводства, лиц в случаях, предусмотренных ФКЗ о КС.
Таким образом, уголовно-процессуальное законодательство было приведено в соответствие с положениями ФКЗ о КС < 31 > .
< 31 > Ранее в 2021 году соответствующие аналогичные изменения внесены в ГК РФ, АПК РФ, КАС РФ.
Отметим, что в 2022 году в Конституционный Суд приходили сведения о принятых Президиумом Верховного Суда РФ решениях: о постановлении от 26 января 2022 года (во исполнение Постановления Конституционного Суда от 23 сентября 2021 года N 41-П) и постановлении от 18 мая 2022 года (во исполнение Постановления Конституционного Суда от 16 декабря 2021 года N 53-П).
Решение Конституционного Суда может являться основанием для пересмотра (отмены вступившего в законную силу) решения суда, принятого в порядке производства дел об административных правонарушениях.
При этом положения Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации занимают одну из лидирующих позиций среди нормативных правовых актов, чаще всего обжалуемых в порядке конституционного судопроизводства. Только в 2022 году было принято 4 постановления о проверке конституционности (отдельно или во взаимосвязи с иными нормативными правовыми актами) положений КоАП Российской Федерации. < 32 > К ним относятся: постановления от 17 мая 2022 года N 19-П; от 20 октября 2022 года N 45-П; от 24 ноября 2022 года N 51-П; от 13 декабря 2022 года N 54-П.
< 32 > Это не означает, что все принятые Конституционным Судом решения о проверке конституционности положений КоАП РФ предполагают пересмотр в порядке производства дел об административных правонарушениях.
Положения КоАП Российской Федерации не предусматривают процедуру пересмотра по новым (вновь открывшимся) обстоятельствам, что, как неоднократно указывал Конституционный Суд, не может рассматриваться в качестве нарушения конституционных прав граждан, поскольку данный Кодекс допускает исправление выявленной судебной ошибки посредством подачи жалобы на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов повторно - по иным основаниям (определения Конституционного Суда от 24 марта 2015 года N 629-О, от 27 октября 2015 года N 2434-О, от 25 февраля 2016 года N 249-О, от 23 ноября 2017 года N 2521-О и от 25 января 2018 года N 20-О), притом что срок подачи такой жалобы не ограничен (Определение от 26 марта 2020 года N 555-О).
При этом КоАП Российской Федерации не содержит отдельных указаний о необходимости отмены вступившего в законную силу судебного решения, применившего норму, признанную Конституционным Судом не соответствующей Конституции Российской Федерации или соответствующей в выявленном конституционно-правовом смысле, когда Конституционный Суд указывает на необходимость такой отмены и, соответственно, пересмотра дела. В данных случаях положения ФКЗ о КС действуют непосредственно. Как отметил Конституционный Суд, положения статьи 6 и части первой статьи 79 ФКЗ о КС, прямо закрепляющие правила об обязательности и юридической силе решений Конституционного Суда, не содержат каких-либо положений, позволяющих правоприменителю не учитывать конституционно-правовое истолкование законодательных норм, выраженное в сохраняющих силу решениях Конституционного Суда и обеспечивающее защиту конституционных прав граждан (определения Конституционного Суда от 28 февраля 2019 года N 436-О, от 26 марта 2019 года N 837-О, от 19 декабря 2019 года N 3296-О, от 27 февраля 2020 года N 539-О, от 27 мая 2021 года N 1057-О и др.). Это, в частности, конкретизируется положением части пятой статьи 79 ФКЗ о КС, согласно которой с момента вступления в силу постановления Конституционного Суда, которым нормативный акт или отдельные его положения признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, либо постановления Конституционного Суда о признании нормативного акта либо отдельных его положений соответствующими Конституции Российской Федерации в данном Конституционным Судом истолковании не допускается применение либо реализация каким-либо иным способом нормативного акта или отдельных его положений, признанных таким постановлением Конституционного Суда не соответствующими Конституции Российской Федерации, равно как и применение либо реализация каким-либо иным способом нормативного акта или отдельных его положений в истолковании, расходящемся с данным Конституционным Судом в этом постановлении истолкованием. Суды общей юрисдикции, арбитражные суды при рассмотрении дел после вступления в силу постановления Конституционного Суда (включая дела, производство по которым возбуждено и решения предшествующих судебных инстанций состоялись до вступления в силу этого постановления Конституционного Суда) не вправе руководствоваться нормативным актом или отдельными его положениями, признанными этим постановлением Конституционного Суда не соответствующими Конституции Российской Федерации, либо применять нормативный акт или отдельные его положения в истолковании, расходящемся с данным Конституционным Судом в этом постановлении истолкованием. Таким образом, порядок исполнения постановлений Конституционного Суда, в которых признана не соответствующей Конституции Российской Федерации или получила конституционное истолкование норма, примененная при рассмотрении дела об административном правонарушении в соответствии с КоАП Российской Федерации, в части пересмотра этого дела, имеется, что, однако, не исключает возможности в процессе совершенствования правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях конкретизировать порядок пересмотра правоприменительных решений на основании вынесенных Конституционным Судом постановлений.
Отметим, что в большинстве случаев судами при производстве дел об административных правонарушениях обеспечивается надлежащее исполнение постановлений Конституционного Суда. Так, согласно информации, направленной в 2022 году из Верховного Суда РФ < 33 > :
< 33 > Информация предоставлена по решениям Конституционного Суда, принятым в 2021 году.
во исполнение Постановления Конституционного Суда от 12 мая 2021 года N 17-П по делу о проверке конституционности статьи 1.5, части 1 статьи 2.1, части 1 статьи 15.6, пункта 1 части 1, части 3 статьи 28.1 и примечания к этой статье Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях приняты следующие меры:
Постановлением судьи Верховного Суда РФ от 6 июля 2022 года решение судьи Соликамского городского суда Пермского края от 26 марта 2019 года и постановление заместителя председателя Пермского краевого суда от 27 мая 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 15.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменены. Решением судьи Соликамского городского суда Пермского края от 18 августа 2022 года жалоба Н.Н. Корецкой удовлетворена. Постановление мирового судьи судебного участка N 5 Соликамского судебного района Пермского края от 15 февраля 2019 года отменено.
Во исполнение Постановления Конституционного Суда от 21 июля 2021 года N 39-П по делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 2.1, части 2 статьи 2.2, части 1 статьи 4.5 и части 1 статьи 11.15.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях приняты следующие меры:
Решением судьи Фрунзенского районного суда г. Владивостока от 9 декабря 2021 года заявление генерального директора ООО "Востокфлот" о пересмотре по новым обстоятельствам постановления государственного инспектора отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности от 1 октября 2018 года удовлетворено. Данное постановление отменено; производство по делу прекращено на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.
Таким образом, реализация права на пересмотр конкретного дела, связанного с привлечением заявителя к административной ответственности, предполагает корректное формулирование требований в жалобе и, как отмечено выше, обжалование принятого по делу об административном правонарушении постановления (решения) по иным основаниям, т.е. с учетом положений части 4 статьи 30.16 КоАП Российской Федерации, не допускающей повторной подачи жалоб по тем же основаниям в суд, ранее рассмотревший вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов на такое постановление.
При этом, однако, имеют место и случаи, когда заявителю после принятого в его пользу постановления Конституционного Суда не удается добиться пересмотра дела. Так, после вынесения Конституционным Судом Постановления от 9 ноября 2021 года N 47-П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 13.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях заявительница обратилась 20 декабря 2021 года с обращением в адрес мирового судьи о пересмотре судебного акта по новым обстоятельствам на основании указанного решения Конституционного Суда. Обращение было возвращено с указанием, что КоАП Российской Федерации не предусматривает пересмотр дел по вновь открывшимся обстоятельствам, и при этом разъяснено право на повторное обращение в вышестоящий суд с заявлением об отмене судебного постановления. Позже заявительница неоднократно обращалась в Верховный Суд РФ с обращениями о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении по новым обстоятельствам. Указанные обращения были возвращены письмами Верховного Суда РФ (от 4 февраля 2022 года, от 28 февраля 2022 года, от 29 апреля 2022 года и от 25 июля 2022 года) в связи с неустранением недостатков. По имеющимся сведениям, 28 ноября 2022 года заявительница вновь обратилась в Верховный Суд РФ с жалобой о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении, в связи с которой дело заявительницы было истребовано из нижестоящего суда.
Всего в 2022 году Конституционный Суд указывал на необходимость пересмотра дела заявителя в резолютивной части 43 постановлений.
В 2022 году Верховным Судом РФ была представлена информация о результатах пересмотра судебных актов по новым обстоятельствам ввиду признания Конституционным Судом нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, либо соответствующими Конституции РФ в данном Конституционным Судом истолковании (за первое и второе полугодия 2021 года с приложением вынесенных судебных решений) < 34 > .
< 34 > Письма от 13 июля 2022 года N УС 1-150/22 и от 24 января 2023 года N УС 1-4/23.
Сведения представлены в отношении 35 постановлений Конституционного Суда, принятых в обозначенный период и содержащих в резолютивной части указание на необходимость пересмотра (всего в 2021 году Конституционный Суд указывал на необходимость пересмотра дела заявителя в резолютивной части 41 постановления и 1 определения). В семи случаях заявители не обращались с заявлениями о пересмотре судебных решений < 35 > или сведения не предоставлены. < 36 >
< 35 > В двух случаях пересмотр должен состояться после внесения законодательных изменений.
< 36 > По состоянию на 24 января 2022 года.
***
Исходя из обстоятельств конкретного дела Конституционный Суд вправе при необходимости указать в принятом решении особенности его исполнения, включая установление временного порядка (вплоть до внесения надлежащих законодательных изменений), ориентиров и указаний, которым надлежит следовать при рассмотрении соответствующей категории дел.
Временный порядок исполнения был обозначен в постановлениях от 1 февраля 2022 года N 4-П; от 3 февраля 2022 года N 5-П; от 24 февраля 2022 года N 8-П; от 10 марта 2022 года N 10-П; от 19 апреля 2022 года N 16-П; от 17 мая 2022 года N 19-П; от 16 июня 2022 года N 25-П; от 13 июля 2022 года N 31-П; от 15 июля 2022 года N 32-П; от 18 июля 2022 года N 33-П; от 4 октября 2022 года N 40-П; от 8 ноября 2022 года N 47-П; от 10 ноября 2022 года N 49-П; от 24 ноября 2022 года N 51-П; от 8 декабря 2022 года N 53-П.
Особый порядок исполнения может включать в себя установление особенностей пересмотра дела заявителя, по жалобе которого Конституционный Суд принял итоговое решение.
Если пересмотр дела заявителя, по жалобе которого было вынесено итоговое решение, невозможен до внесения изменений в правовое регулирование, Конституционный Суд указывает, что такой пересмотр осуществляется после внесения соответствующих изменений (часть третья статьи 100 ФКЗ о КС) < 37 > .
< 37 > В редакции от 9 ноября 2020 года.
Такие указания содержатся, в частности, в постановлениях от 16 июня 2022 года N 25-П; < 38 > от 12 июля 2022 года N 30-П; от 18 октября 2022 года N 44-П.
< 38 > В данном решении установлен сложный порядок пересмотра дела заявителя, частично после внесения законодательных изменений.
При этом заявители обращаются с требованием о пересмотре по новым обстоятельствам судебных постановлений, вступивших в законную силу, на основании постановления Конституционного Суда, порой не дожидаясь принятия нового регулирования, поскольку опасаются пропуска установленного срока подачи заявления.
Процессуальное законодательство не содержит оговорок об исчислении в отдельных случаях, когда это следует из решения Конституционного Суда, срока подачи соответствующего заявления после принятия надлежащего правового регулирования. Ситуацию усугубляет распространенная практика затягивания федеральным законодателем сроков принятия надлежащего правового регулирования. В этой связи представляется целесообразной конкретизация процессуального законодательства об исчислении сроков подачи соответствующих заявлений.
С учетом обстоятельств конкретного дела Конституционный Суд в постановлении может прийти к выводу об отсутствии оснований для пересмотра дела заявителя, о чем отдельно указывает в резолютивной (мотивировочной) части решения. Такие указания содержатся в постановлениях от 19 апреля 2022 года N 16-П; от 12 мая 2022 года N 18-П; от 2 июня 2022 года N 23-П; от 5 июля 2022 года N 28-П; от 27 сентября 2022 года N 35-П.
Это может быть обусловлено в том числе тем, что пересмотр дела, исходя из особенностей соответствующих правоотношений, не может привести к восстановлению прав заявителя или лица, в интересах которого подана жалоба (часть четвертая статьи 100 ФКЗ о КС). В таких случаях Конституционный Суд вправе указывать в итоговом решении на необходимость применения к заявителю или иному лицу компенсаторных механизмов. Такие указания Конституционного Суда содержатся, в частности, в постановлениях от 12 мая 2022 года N 18-П; от 5 июля 2022 года N 28-П; от 17 ноября 2022 года N 50-П. При этом инструмент признания права на компенсаторные механизмы применялся Конституционным Судом и до включения в 2020 году (Федеральный конституционный закон от 9 ноября 2020 года N 5-ФКЗ) соответствующего положения в ФКЗ о КС. Его применение вызывало ряд обращений в Конституционный Суд граждан, за которыми было признано данное право, при этом, однако, на настоящий момент эти обращения не были связаны с таким сочетанием факторов, когда право на применение компенсаторных механизмов было признано после 9 ноября 2020 года и то, за чем заявитель обращался в суды, могло рассматриваться как взыскиваемое именно в рамках рассматриваемого компенсаторного механизма.
Данный вопрос поднимался в жалобе гражданки Е.Л. Русаковой, за которой Постановлением Конституционного Суда от 24 марта 2020 года N 12-П было признано право на задействование компенсаторных механизмов < 39 > , но в принятии соответствующего искового заявления которой было отказано судом, в связи с чем заявительница вновь обратилась в Конституционный Суд. В Определении от 22 сентября 2022 года N 2100-О Конституционный Суд, подчеркивая специальный характер данного способа защиты прав, указал на неприменимость статьи 1070 ГК Российской Федерации для целей задействования указанных компенсаторных механизмов и отметил, что пункт 1 части первой статьи 134 ГПК Российской Федерации не является препятствием для принятия судом заявления, поданного в соответствии с частью четвертой статьи 100 ФКЗ о КС.
< 39 > Право на задействование компенсаторных механизмов было признано также за Е.Л. Брюхановой (другая заявительница по делу).
В Постановлении от 12 мая 2022 года N 18-П в связи с жалобой гражданина А.О. Никитина Конституционный Суд признал не противоречащей Конституции РФ часть первую статьи 42 УПК РФ в той мере, в какой она - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - предполагает возможность признать потерпевшим по уголовному делу, возбужденному в отношении следователя (дознавателя) в связи с фальсификацией доказательств по расследованному им уголовному делу, лицо, осужденное по этому уголовному делу, в том числе в случае, когда постановленный в отношении осужденного обвинительный приговор не отменен (не изменен).
В резолютивной части указанного решения Конституционный Суд отдельно отметил, что заявитель имеет право на применение в отношении него компенсаторных механизмов, чьи форма и размер определяются судом, рассмотревшим в первой инстанции конкретное дело с участием заявителя, в котором применено оспоренное в Конституционном Суде законоположение. Заявитель после принятия указанного Постановления обращался в суд с требованием о признании его потерпевшим по уголовному делу в отношении Т., обвинявшегося в совершении преступления, предусмотренного частью второй статьи 307 "Заведомо ложные показание, заключение эксперта, специалиста или неправильный перевод" УК Российской Федерации. Суд отказал ему в удовлетворении заявления, в связи с чем заявитель вновь обратился в Конституционный Суд с ходатайством о разъяснении Постановления Конституционного Суда от 12 мая 2022 года N 18-П.
В Определении от 29 сентября 2022 года N 2228-О-Р Конституционный Суд отказал в принятии данного ходатайства к рассмотрению, поскольку поставленные заявителем вопросы выходят за рамки предмета Постановления, о разъяснении которого он ходатайствует. Конституционный Суд вновь отметил, что заявитель - как лицо, инициировавшее вопрос о проверке нормы, которая была признана соответствующей Конституции РФ в данном Конституционным Судом истолковании, - имеет право на применение в отношении него компенсаторных механизмов. После чего гражданин А.О. Никитин, опираясь на принятое Постановление, обратился в суд с заявлением о компенсации за фактическую потерю времени и взыскании почтовых расходов. Суд оставил заявление без движения, поскольку оно, по мнению суда, подано с нарушением статей 131 и 132 ГПК Российской Федерации, в связи с чем заявитель вновь обратился в Конституционный Суд с ходатайством о разъяснении порядка реализации пункта 3 резолютивной части вынесенного по его жалобе Постановления о применении в его отношении компенсаторных механизмов.
В Определении от 6 апреля 2023 года N 754-О-Р Конституционный Суд отметил, что суд, рассмотревший в первой инстанции конкретное дело, в котором применен оспоренный в порядке конституционного судопроизводства нормативный акт, определяя форму и размер компенсации, предусмотренной частью четвертой статьи 100 ФКЗ о КС, должен исходить из значимости нарушенного права, восстановление которого по объективным причинам невозможно и учитывать связанные с таким нарушением неблагоприятные последствия как имущественного, так и морального характера.
***
В 2022 году Конституционным Судом продолжена практика подготовки ежеквартальных обзоров наиболее значимых решений, включая все итоговые решения, а также определения, в которых получают дальнейшее развитие ранее высказанные правовые позиции. Указанные обзоры направляются для сведения в Верховный Суд РФ, а также размещаются на официальном сайте Конституционного Суда.
В целом надлежащему исполнению решений Конституционного Суда в части общих и индивидуальных правоприменительных последствий существенно способствует последовательно занимаемая конструктивная позиция Верховного Суда РФ.
К примеру, определением Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 29 августа 2022 года N 309-ЭС18-13770(4-6) конкретизируется порядок предоставления компенсации лицам, являвшимся залоговыми кредиторами в ходе банкротства застройщика, на основе позиций, содержащихся в Постановлении Конституционного Суда от 21 июля 2022 года N 34-П. Впоследствии Судебная коллегия поддерживала этот подход и в других делах.
***
В процессе деятельности Секретариат Конституционного Суда осуществляет анализ принятых нормативных правовых актов, законопроектов, разрабатываемых во исполнение решений Конституционного Суда, а также судебных актов с точки зрения их соответствия и полноты учета выраженных правовых позиций, однако в силу публичности Отчета не вправе доводить до всеобщего сведения результаты этой работы, поскольку такая оценка может быть дана самим Конституционным Судом только в порядке конституционного судопроизводства. Тем не менее представляется, что отмеченные в Отчете отдельные недостатки в вопросах обеспечения исполнения решений Конституционного Суда будут приняты к сведению и учтены в ходе дальнейшей работы.