ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 ноября 2020 г. N 43-КАД20-1-К6
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Назаровой А.М. и Зинченко И.Н.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства внутренних дел по Удмуртской Республике на кассационное определение судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 30 апреля 2020 года по административному делу N 2а-3845/2018 по административному исковому заявлению Сухих Дмитрия Борисовича к Министерству внутренних дел по Удмуртской Республике об оспаривании решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию от 15 февраля 2019 года N 525, возложении обязанности снять запрет на въезд.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя Министерства внутренних дел по Удмуртской Республике Сафоновой Ю.Б., поддержавшей доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Сухих Д.Б., гражданин Республики Узбекистан, находясь на территории Российской Федерации в период с ноября 2017 года по октябрь 2018 года, совершил 5 правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, был 4 раза привлечен к административной ответственности за мелкое хулиганство (1 ноября 2017 года, 19 февраля 2018 года, 6 апреля 2018 года и 18 октября 2018 года) по части 1 статьи 20.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; за потребление алкогольной продукции в запрещенных федеральным законом местах по части 1 статьи 20.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - 17 мая 2018 года.
Решением Министерства внутренних дел по Удмуртской Республике от 15 февраля 2019 года N 525 на основании подпункта 11 части 1 статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" Сухих Д.Б. не разрешен въезд в Российскую до 28 мая 2023 года, оформлено представление о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в связи с неоднократным (два и более раза) в течение одного года привлечением к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного, в том числе, с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность.
Считая такое решение неправильным, Сухих Д.Б. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании его незаконным и возложении обязанности снять запрет на въезд на территорию Российской Федерации, указав в обоснование требований, что в совершении административных правонарушений раскаялся и штрафы оплатил, оспариваемое решение нарушает его право на уважение личной и семейной жизни, поскольку в 2014 году он заключил брак с гражданкой Российской Федерации.
Решением Октябрьского районного суда г. Ижевска Удмуртской Республики от 21 мая 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 августа 2019 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 30 апреля 2020 года названные судебные акты отменены, по административному делу принято новое решение об удовлетворении требований Сухих Д.Б., признано незаконным решение Министерства внутренних дел по Удмуртской Республике от 15 февраля 2019 года N 525.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Министерство внутренних дел по Удмуртской Республике просит об отмене кассационного определения судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 30 апреля 2020 года.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 28 сентября 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Такие существенные нарушения допущены судом кассационной инстанции.
Отказывая в удовлетворении заявленных административным истцом требований суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию принято компетентным органом в соответствии с представленными полномочиями, с соблюдением процедурных гарантий, установленных законом, временные ограничительные меры в отношении Сухих Д.Б. преследуют законную цель обеспечения безопасности государства, являются соразмерными, необходимыми и не свидетельствуют о нарушении законных прав административного истца.
Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, отменяя решение суда первой инстанции и апелляционное определение и признавая решение Министерства внутренних дел по Удмуртской Республике от 15 февраля 2019 года N 525 незаконным, сославшись на наличие у административного истца долгосрочных устоявшихся семейных и социальных связей на территории Российской Федерации, которые будут нарушены в случае запрета въезда в Российскую Федерацию, пришла к выводу о том, что совершенные Сухих Д.Б. административные правонарушения, не создавали ту степень общественной опасности, при которой принятие решения о неразрешении ему въезда в Российскую Федерацию являлось целесообразным в целях обеспечения национальной безопасности.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с таким суждением Судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции согласиться не может.
Судом кассационной инстанции сделаны выводы, основанные на неправильно истолкованных нормах материального права, регулирующих возникшие отношения.
Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (часть 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации).
Конституция Российской Федерации каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, гарантирует право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. При этом, закрепляя право каждого на свободный выезд за пределы Российской Федерации, предоставляет право на беспрепятственный въезд в Российскую Федерацию только гражданам Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 27), допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо, в том числе в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55).
Вопросы выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, в том числе иностранных граждан, урегулированы Федеральным законом от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", в котором законодатель в развитие приведенных конституционных положений в рамках предоставленной ему дискреции определил случаи, когда иностранному гражданину въезд в Российскую Федерацию не разрешен.
Так, в подпункте 11 части 1 статьи 27 названного закона указано, что въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину не разрешается в случае, если иностранный гражданин неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность.
Такое законодательное регулирование согласуется с закрепленным в Конституции Российской Федерации принципом ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также не противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, которые в силу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод, заключенная в Риме 4 ноября 1950 года, не допуская вмешательство со стороны публичных властей в осуществление права каждого на уважение частной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции, одновременно делает исключение для случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц (часть 2 статьи 8).
Материалами дела подтверждаются и не отрицаются административным истцом факты неоднократного привлечения к административной ответственности за совершение правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, что было учтено Министерством внутренних дел по Удмуртской Республике при принятии решения от 15 февраля 2019 года N 525.
Принимая решение об ограничении въезда в Российскую Федерацию Министерством внутренних дел по Удмуртской Республике также было принято во внимание привлечение Сухих Д.Б. к административной ответственности за нарушения в иных сферах общественных отношений (нарушение правил въезда либо пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации - постановление от 6 декабря 2016 года по части 1 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; мелкое хищение - постановление от 3 мая 2018 года по части 1 статьи 7.27 названного кодекса).
При этом административный ответчик учел состав семьи Сухих Д.Б., применил нормы международного права и со ссылкой на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 5 марта 2014 года N 628-О, правомерно указал, что факт проживания на территории Российской Федерации супруги Сухих Д.Б. не обеспечивает иностранного гражданина бесспорным иммунитетом от законных и действенных принудительных мер в сфере миграционной политики, что запрет на въезд в Российскую Федерацию административного истца не свидетельствует о нарушении его права на уважение личной и семейной жизни, поскольку им допущено явное пренебрежение к требованиям законодательства Российской Федерации.
При таком положении утверждение суда кассационной инстанции о нарушении административным ответчиком положений статьи 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающих право человека на уважение его семейной жизни, исходя только из факта заключения административным истцом в 2014 году брака с гражданкой Российской Федерации, как основания для признания оспариваемого решения незаконным, нельзя признать верным.
Согласно части 1 статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни.
В соответствии с правовой позицией Европейского Суда по правам человека, выраженной в ряде постановлений по конкретным делам, приведенные нормативные положения не препятствуют государству в соответствии с нормами международного права и своими договорными обязательствами контролировать въезд иностранцев, а равно их пребывание на своей территории; право иностранца въехать в конкретную страну или поселиться в ней не гарантировано статьей 8 Конвенции, положения которой, равно как и любое другое ее положение, не могут рассматриваться, как возлагающие на государство общую обязанность уважать выбор супружескими парами страны совместного проживания и разрешать воссоединение членов семьи на своей территории (постановления от 28 мая 1985 года по делу "Абдулазиз, Кабалес и Балкандали против Соединенного Королевства"; от 19 февраля 1996 года по делу "Поль против Швейцарии"; от 10 марта 2011 года по делу "Киютин против России" и др.).
Предъявление властям принимающей страны семейной жизни как свершившегося факта не влечет обязательство этих властей в соответствии со статьей 8 Конвенции разрешить заявителю поселиться в стране.
Европейский Суд указывал, что в целом лица, находящиеся в этой ситуации, не имеют оснований ожидать, что им будет предоставлено право проживания (постановление Европейского Суда от 31 июля 2008 года по делу "Даррен Омореги и другие против Норвегии", жалоба N 265/07 и решение Европейского Суда от 13 ноября 2012 года по делу "B.V. против Швеции", жалоба 57442/11).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 5 марта 2014 года N 628-О, семья и семейная жизнь, относясь к ценностям, находящимся под защитой Конституции Российской Федерации и международных договоров России, не имеют, однако, безусловного во всех случаях преимущества перед другими конституционно значимыми ценностями, а наличие семьи не обеспечивает иностранным гражданам бесспорного иммунитета от законных и действенных принудительных мер в сфере миграционной политики, соразмерных опасности миграционных правонарушений (особенно массовых) и практике уклонения от ответственности.
Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций, оставляя административный иск без удовлетворения, правильно указали, что само по себе наличие у иностранного гражданина супруги - гражданки Российской Федерации, проживающей в Российской Федерации, не влечет в безусловном порядке признание принудительных мер в сфере миграционной политики, принятых в отношении его, нарушающими право на уважение его личной и семейной жизни, поскольку такие меры направлены на защиту интересов государства через принятие соответствующих ограничений органами государственной власти в отношении такого лица, пребывающего в Российской Федерации и систематически нарушающего законодательство.
Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает кассационное определение судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 30 апреля 2020 года подлежащим отмене, а решение Октябрьского районного суда г. Ижевска Удмуртской Республики от 21 мая 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 августа 2019 года - оставлению в силе.
Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
кассационное определение судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 30 апреля 2020 года отменить, решение Октябрьского районного суда г. Ижевска Удмуртской Республики от 21 мая 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 августа 2019 года оставить в силе.