ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 23 марта 2020 г. N 7-КА19-4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу прокуратуры Ивановской области на решение Октябрьского районного суда г. Иваново от 12 декабря 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ивановского областного суда от 28 февраля 2019 года по делу N 2а-1758/2018 по административному исковому заявлению Комякова Сергея Львовича к начальнику управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Ивановской области, прокуратуре Ивановской области о признании незаконными решения и бездействия, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя прокуратуры Ивановской области Гришиной А.С., поддержавшей доводы жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
установила:
Комяков С.Л. обратился в суд с административным исковым заявлением к начальнику управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Ивановской области, прокуратуре Ивановской области о признании незаконными решения (действий) от 29 октября 2018 года N 7-507-2013, бездействия, выраженного в непринятии процессуального решения, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и не направлении его заявления о возбуждении дела об административном правонарушении, установленном статьей 5.59 названного кодекса (нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 КоАП РФ), в отношении главного советника департамента письменных обращений граждан и организаций Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций Администрации Президента Российской Федерации уполномоченному на его рассмотрение прокурору, а также возложении обязанности устранить допущенные нарушения.
В обоснование заявленных требований Комяков С.Л. сослался на то, что 19 октября 2018 года он обратился в прокуратуру Ивановской области с заявлением о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.59 КоАП РФ, в отношении конкретного сотрудника Администрации Президента Российской Федерации.
Заместитель прокурора Ивановской области 29 октября 2018 года направил указанное обращение в Администрацию Президента Российской Федерации для рассмотрения по подведомственности в части доводов истца о несогласии с действиями должностных лиц Администрации Президента Российской Федерации при рассмотрении его заявления.
По мнению Комякова С.Л., ответчики были не вправе направлять его заявление о возбуждении дела об административном правонарушении в Администрацию Президента Российской Федерации, поскольку указанный орган не уполномочен принимать решения о привлечении лица к административной ответственности, принятие таких решений относится к исключительной компетенции прокурора.
Решением Октябрьского районного суда г. Иваново от 12 декабря 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ивановского областного суда от 28 февраля 2019 года, требования истца удовлетворены.
Решение прокуратуры Ивановской области по направлению заявления Комякова С.Л. от 19 октября 2018 года о возбуждении дела об административном правонарушении, установленном статьей 5.59 КоАП РФ, в Администрацию Президента Российской Федерации, а также бездействие ответчиков, выраженное в непринятии процессуального решения, предусмотренного КоАП РФ по упомянутому заявлению Комякова С.Л., признаны незаконными; в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов истца на прокуратуру Ивановской области возложена обязанность рассмотреть заявление Комякова С.Л. в установленном законом порядке в соответствии с нормами КоАП РФ; за счет казны Российской Федерации в лице прокуратуры Ивановской области взысканы расходы по оплате государственной пошлины в размере 335 руб.
Определением судебной коллегии по административным делам Ивановского областного суда от 28 февраля 2019 года уточнена резолютивная часть решения суда первой инстанции: в абзаце четвертом слова "рассмотреть заявление" заменены на слова "принять процессуальное решение по заявлению".
Определением судьи Ивановского областного суда от 19 августа 2019 года в передаче кассационной жалобы административного ответчика для ее рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции отказано.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 29 октября 2019 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 23 декабря 2019 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В кассационной жалобе, поданной прокуратурой Ивановской области в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене судебных актов, как незаконных, и направлении дела на новое апелляционное рассмотрение, указано, что перечень лиц и органов, за которыми прокуратура вправе осуществлять надзор, определены законодательно. Органы прокуратуры не обладают надзорными полномочиями в отношении сотрудников Администрации Президента Российской Федерации, в связи с чем заявление Комякова С.Л. правомерно направлено по подведомственности в Администрацию Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия считает, что судами первой и апелляционной инстанций допущены такого рода нарушения норм материального права и процессуального права.
В силу положений статьи 5.59 КоАП РФ нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 указанного кодекса, влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
В соответствии с частью 1 статьи 28.4 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.59 данного кодекса, возбуждаются прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена поименованным кодексом или законом субъекта Российской Федерации.
Удовлетворяя требования истца, суды указали, что Комяков С.Л. обратился в прокуратуру Ивановской области с заявлением о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.59 КоАП РФ, полномочиями по возбуждению которых обладает исключительно прокурор, обязанный принять соответствующее процессуальное решение в предусмотренном названным кодексом порядке, поскольку в силу статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура наряду с надзором за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина осуществляет возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными КоАП РФ и другими федеральными законами.
Суд первой инстанции сделал вывод, что бездействие должностных лиц прокуратуры, выразившееся в отступлении от установленной законом процедуры рассмотрения заявления о возбуждении дела об административном правонарушении и направлении вместо этого заявления Комякова С.Л. в орган, не уполномоченный рассматривать вопрос о наличии или отсутствии в действиях конкретного сотрудника состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 КоАП РФ, создает препятствия к реализации административным истцом прав на участие в деле об административном правонарушении, в том числе путем оспаривания постановления в рамках КоАП РФ.
При этом суд первой инстанции исходил из того, что отсутствие у органов прокуратуры полномочий по осуществлению прокурорского надзора в отношении Администрации Президента Российской Федерации, как государственного органа, не свидетельствует об отсутствии полномочия составлять протоколы об административных правонарушениях по названной статье КоАП РФ в отношении сотрудников Администрации Президента Российской Федерации при наличии к тому законных оснований.
Вместе с тем пунктами 1 и 7 Положения об Администрации Президента Российской Федерации предусмотрено, что Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом "и" статьи 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации. Общее руководство Администрацией осуществляет Президент Российской Федерации.
Согласно пункту 1 Положения об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций, являющимся приложением к Указу Президента Российской Федерации от 17 февраля 2010 года N 201, Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций является самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации.
Пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" установлен исчерпывающий перечень видов и объектов надзора, а также соответствующие полномочия органов прокуратуры. Так, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:
- надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- надзор за исполнением законов судебными приставами;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
- возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными КоАП РФ и другими федеральными законами.
Кроме того, пунктом 1 статьи 21 данного закона предусмотрено, что предметом надзора за исполнением закона являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в поименованном пункте.
Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона (пункт 2 статьи 22).
Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (пункт 1 статьи 25).
Из анализа приведенных норм, закрепляющих содержание отдельных предметов надзора, его виды и объекты, а также неразрывно связанные с ними полномочия органов прокуратуры по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе и статьей 5.59 КоАП РФ, в их системном единстве следует, что органы прокуратуры обладают указанными юрисдикционными полномочиями как вне, так и в рамках осуществления надзорных мероприятий исключительно в отношении поименованных в статьях 2, 21, 26, 29, 32 названного закона органов публичной власти.
Следовательно, поскольку у органов прокуратуры отсутствуют полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях в отношении сотрудников Администрации Президента Российской Федерации, должностные лица указанных органов не вправе принимать процессуальное решение в соответствии с нормами КоАП РФ по вопросу, не отнесенному к их компетенции.
Принимая во внимание указанные обстоятельства, учитывая конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (часть 2 статьи 80 Основного закона), названное заявление Комякова С.Л. в соответствии с частью 3 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" было направлено по подведомственности в Администрацию Президента Российской Федерации.
Таким образом, административные ответчики действовали в рамках предоставленных им законом полномочий, не допустив нарушений прав и свобод Комякова С.Л., следовательно, принятые по административному делу судебные акты являются незаконными и подлежат отмене.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Октябрьского районного суда г. Иваново от 12 декабря 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ивановского областного суда от 28 февраля 2019 года отменить и принять по делу новое решение.
В удовлетворении административного искового заявления Комякова Сергея Львовича к начальнику управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Ивановской области, прокуратуре Ивановской области о признании незаконными решения и бездействия, возложении обязанности устранить допущенные нарушения отказать.