ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 января 2022 г. N АПЛ21-530
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Горчаковой Е.В.,
Ксенофонтовой Н.А.
при секретаре Шолгиной Н.И.
с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Пневского Алексея Александровича о признании недействующим приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 15 июля 2005 г. N 560 "Об утверждении Инструкции о порядке проведения инвентаризации средств военного снабжения в системе МВД России"
по частной жалобе Пневского А.А. на определение Верховного Суда Российской Федерации от 8 ноября 2021 г. по делу N АКПИ21-715, которым производство по данному административному делу прекращено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов частной жалобы представителя Министерства внутренних дел Российской Федерации Сафоновой Ю.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей частную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Министерством внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД России) приказом от 15 июля 2005 г. N 560 (далее - Приказ) утверждена Инструкция о порядке проведения инвентаризации средств военного снабжения в системе МВД России (в редакции от 25 августа 2008 г.) (далее - Инструкция).
Инструкция предусматривает порядок проведения инвентаризации орудий наземной артиллерии, минометов, зенитных и противотанковых средств, средств ближнего боя, стрелкового оружия, боеприпасов, оптических приборов, запасных инструментов и принадлежностей, снаряжения, средств инженерного вооружения, индивидуальной бронезащиты и активной обороны, взрывчатых веществ, специальных средств, вооружения и средств радиационной, химической и биологической защиты, смазочных и обтирочных материалов в подразделениях центрального аппарата МВД России, территориальных органов МВД России, образовательных учреждениях, научно-исследовательских организациях системы МВД России, окружных управлениях материально-технического снабжения системы МВД России, базах и складах хранения ресурсов окружного управления материально-технического снабжения системы МВД России, региональных командованиях внутренних войск МВД России, соединениях и воинских частях внутренних войск МВД России (пункт 1); определяет: виды инвентаризаций вооружения и боеприпасов (полные (годовые) и частичные (выборочные) в подразделениях и организациях МВД России (пункт 4); порядок создания инвентаризационных комиссий и их состав (пункты 7 - 9); обязательное участие сотрудников отделов (отделений) окружных управлений материально-технического снабжения системы МВД России при проведении инвентаризации на базах и складах хранения ресурсов (пункт 12); требования к содержанию приказа о проведении инвентаризации в подразделениях и организациях МВД России (пункт 13); последовательность выполнения мероприятий в ходе проведения инвентаризации вооружения и боеприпасов в соответствии с планом проведения инвентаризации вооружения и боеприпасов в подразделениях и организациях МВД России (пункты 14 и 15); оформление результатов инвентаризации в подразделениях и организации МВД России (пункты 16 - 19, глава V); основные обязанности должностных лиц подразделения и организации МВД России и членов инвентаризационной комиссии (глава II); основные правила проведения инвентаризации вооружения и боеприпасов (глава III); особенности инвентаризации отдельных видов вооружения и боеприпасов (глава IV).
Пневский А.А., являющийся директором общества с ограниченной ответственностью охранное предприятие "Гермес - Альфа", обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим Приказа в полном объеме, ссылаясь на то, что данный правовой акт, содержащий обязательные для неопределенного круга лиц правовые предписания, регламентирующие обязательные для исполнения субъектами правоотношений, связанных с оборотом оружия и боеприпасов, не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) и официально не опубликован для всеобщего сведения. В обоснование заявленного требования указал, что Приказ является единственным актом, которым установлены требования к порядку проведения инвентаризации в органах внутренних дел, а положения пунктов 52, 53, 55 и 56 Инструкции, определяющие вопросы заполнения инвентаризационных описей, сличительных ведомостей и описей номерного учета, применяются в отношении юридических лиц с особыми уставными задачами, а также их руководителей при обосновании привлечения их к административной ответственности.
Нарушение своих прав и законных интересов административный истец связывает с тем, что за нарушение в том числе пунктов 52 и 53 Инструкции инспектором отдела лицензионно-разрешительной работы по Березниковскому, Губахинскому, Александровскому, Кизелевскому, Красновишерскому, Чердынскому и Соликамскому районам Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Пермскому краю в отношении его вынесено постановление по делу об административном правонарушении от 20 февраля 2020 г. и он (Пневский А.А.) был привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 20.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Представители МВД России в суде первой инстанции иск не признали, пояснили, что Приказ издан компетентным органом, носит ведомственный и организационный характер, прав и свобод человека и гражданина не затрагивает, в связи с чем не нуждался в государственной регистрации. В настоящее время в рамках совершенствования нормативной правовой базы МВД России Приказ признан утратившим силу, прав, свобод и интересов административного истца не нарушает.
Минюст России в письменном отзыве на административный иск, адресованный суду первой инстанции, указал, что Приказ носит внутриведомственный и организационный характер, однако в нем присутствуют правовые нормы, характеризующиеся, в частности, правовой неопределенностью по вопросу установления круга лиц, на которых распространяется их действие, в связи с чем административное исковое заявление подлежит удовлетворению.
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 8 ноября 2021 г. производство по административному исковому заявлению Пневского А.А. прекращено.
В частной жалобе Пневский А.А., не согласившись с определением суда первой инстанции, просит его отменить, возобновить производство по его административному иску и принять решение об удовлетворении заявленного требования. По его мнению, в результате нарушения, неправильного применения норм материального и процессуального права, неправильного определения фактических обстоятельств, имеющих значение для разрешения данного дела, судом первой инстанции вынесено незаконное и необоснованное определение, нарушающее его права, свободы и законные интересы; отсутствовали правовые основания для прекращения производства про делу; суд не оценил его доводы о том, что в результате применения к нему Приказа, содержащего нормы права, обязательные для неопределенного круга лиц и направленные на регулирование общественных отношений, связанных с оборотом оружия, его учетом, инвентаризацией, хранением и т.д., официально не зарегистрированного и неопубликованного в установленном законодательством порядке, его (Пневского А.А.) права были нарушены; не учел мнение Минюста России, выраженное в отзыве на административный иск, в котором министерство указывает на нормативный правовой характер Приказа и просит удовлетворить требования административного истца.
Пневский А.А., его представитель Пневская О.А. в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в установленном законом порядке, просили рассмотреть дело в их отсутствие.
Минюст России в судебное заседание не явился, представил отзыв на частную жалобу, в котором просит рассмотреть ее без участия своего представителя, поддерживает правовую позицию по данному административному делу, изложенную суду первой инстанции.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы частной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены определения суда не находит.
В силу положений статей 208, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт (его часть), который на время его оспаривания является действующим и нарушающим права и свободы, законные интересы лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 214 КАС РФ суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца. Названной норме корреспондирует часть 2 статьи 194 КАС РФ о праве суда прекратить производство по административному делу, если оспариваемые нормативный правовой акт, решение отменены или пересмотрены и перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
Судом установлено и подтверждается материалами дела, что на время рассмотрения в судебном заседании административного искового заявления Пневского А.А. оспариваемый административным истцом Приказ, утвердивший Инструкцию, признан утратившим силу в связи с изданием приказа МВД России от 20 октября 2021 г. N 766 "О признании утратившими силу приказа МВД России от 15 июля 2005 г. N 560 "Об утверждении Инструкции о порядке проведения инвентаризации средств военного снабжения в системе МВД России" и пункта 5 Перечня изменений, вносимых в нормативные правовые акты МВД России, утвержденного приказом МВД России от 18 апреля 2012 г. N 344".
Нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения прав и обязанностей не является и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан и организаций не влечет, поэтому он не может быть предметом судебной проверки в порядке главы 21 КАС РФ.
Поскольку утвержденная Приказом Инструкция утратила силу и, следовательно, ее положения перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о необходимости прекращения производства по данному административному делу.
Ссылки в частной жалобе на непредставление административным ответчиком копии приказа, которым был отменен правовой акт, и его отсутствие в материалах дела, на нарушение принципа состязательности и равноправия сторон противоречат материалам административного дела (л.д. 100), исследованным судом первой инстанции в судебном заседании, и содержанию обжалуемого определения суда.
Вопреки утверждениям административного истца в частной жалобе суд первой инстанции, руководствуясь частью 11 статьи 213 КАС РФ, проверил обстоятельства, которые могли бы свидетельствовать о применении оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушении его прав, свобод и законных интересов. Вывод суда об отсутствии таких обстоятельств, которые препятствовали бы прекращению производства по настоящему делу, является обоснованным, так как доводы административного истца о нарушении его прав фактически сводятся к несогласию с принятым в отношении его постановлением о привлечении Пневского А.А. к административной ответственности, что не может быть предметом проверки в рамках абстрактного нормоконтроля.
При разрешении данного административного дела суд первой инстанции проверил и доводы административного истца о нормативных свойствах оспариваемого Приказа и нарушении порядка его государственной регистрации, издания и официального опубликования. Проанализировав положения Инструкции, суд пришел к правильному выводу о том, что она не устанавливает правовой статус организаций и не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина и обязательных для применения в отношении неопределенного круга лиц, на что ошибочно указывает административный истец в частной жалобе.
Инструкция, как следует из ее содержания, утверждена МВД России в целях учета, хранения, сбережения и использования средств военного снабжения в системе МВД России и адресована начальникам подразделений центрального аппарата МВД России, территориальных органов МВД России, образовательных учреждений, научно-исследовательских организаций системы МВД России, окружных управлений материально-технического снабжения системы МВД России, баз и складов хранения ресурсов ОУМТС МВД России, командующим войсками региональных командований внутренних войск МВД России, командирам соединений и воинских частей внутренних войск МВД России.
Таким образом, оспариваемый акт распространяет свое рекомендательное действие на МВД России, его территориальные органы и подведомственные ему организации, уполномоченные на проведение мероприятий инвентаризации вооружения и боеприпасов в органах внутренних дел, и не является обязательным для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему органов МВД России.
Правомерен вывод суда первой инстанции о том, что по порядку издания, форме (виду) оспариваемый акт, как ведомственный правовой документ, является локальным актом и не имеет признаков нормативного правового акта, указанных в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума N 50). В связи с этим он не подлежал государственной регистрации и официальному опубликованию в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, и Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".
Указания административного истца в частной жалобе на применение положений оспариваемого Приказа должностными лицами Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (далее также - Росгвардия), что, по его мнению, свидетельствует о межведомственном характере оспоренного акта и необходимости его государственной регистрации и официального опубликования, ошибочны, как не основанные на нормах законодательства Российской Федерации.
Утверждения административного истца в частной жалобе о том, что требования Инструкции о порядке проведения инвентаризации распространяются на всех субъектов правоотношений, связанных с оборотом оружия на территории Российской Федерации, и за их неисполнение влекут привлечение этих лиц к административной ответственности, противоречат содержанию оспариваемого акта, положения которого не устанавливают правила, определяющие привлечение юридических лиц с особыми уставными задачами и их руководителей к административной ответственности, и прав, свобод и законных интересов административного истца, не являющегося участником отношений, регулируемых этим оспариваемым актом, признанным на время его оспаривания утратившим силу, не затрагивают.
Судебные постановления, принятые по конкретным делам о привлечении лиц к административной ответственности, на которые ссылается административный истец в частной жалобе в обоснование своих требований о незаконности оспариваемого Приказа, не опровергают вывода суда первой инстанции о необходимости прекращения производства по данному административному делу. Как усматривается из судебных постановлений, принятых в отношении Пневского А.А., привлечение его к административной ответственности имело место в том числе в связи с невыполнением требований Федерального закона от 13 декабря 1996 г. N 150 "Об оружии", постановления Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 г. N 814 "О мерах регулирования оборота гражданского оружия и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации" и положений приказа МВД России от 12 апреля 1999 г. N 288 "О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 г. N 814".
Нельзя согласиться с доводом административного истца в частной жалобе о том, что судом не учтена позиция Минюста России, указанная в отзыве на административное исковое заявление о нормативном характере оспариваемого Приказа. Как следует из содержания обжалованного определения, выводы суда основаны как на нормах законодательства, регулирующего рассматриваемые правоотношения, так и на анализе всех высказанных позиций по данному административному делу, включая правовую позицию Минюста России, которая нашла отражение в тексте определения.
Вопреки утверждениям административного истца в частной жалобе судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в определении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в определении, соответствуют действующему законодательству и разъяснениям, данным в пунктах 25, 40 постановления Пленума N 50, поэтому указания в частной жалобе на незаконность и необоснованность обжалованного определения суда о прекращении производства по данному административному делу ошибочны.
Обжалованное определение вынесено при правильном применении норм материального и процессуального права, оснований для его отмены по изложенным в частной жалобе доводам не имеется. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены определения в апелляционном порядке отсутствуют.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
определение Верховного Суда Российской Федерации от 8 ноября 2021 г. оставить без изменения, частную жалобу Пневского Алексея Александровича - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
Е.В.ГОРЧАКОВА
Н.А.КСЕНОФОНТОВА