КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 апреля 2023 г. N 750-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ АКЦИОНЕРНОГО
ОБЩЕСТВА "ПОЧТА РОССИИ" НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ
ПРАВ ЧАСТЬЮ 2 СТАТЬИ 1.7 КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей А.Ю. Бушева, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова,
заслушав заключение судьи А.Н. Кокотова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы акционерного общества "Почта России",
установил:
1. Акционерное общество "Почта России" (далее - АО "Почта России", общество) оспаривает конституционность части 2 статьи 1.7 КоАП Российской Федерации, закрепляющей, что закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено; закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.
1.1. Как следует из представленных материалов, решением ФАС России от 7 августа 2019 года ФГУП "Почта России" признано нарушившим пункт 3 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", что выразилось в навязывании невыгодных условий договора путем ограничения возможности оплаты услуг по пересылке уведомлений о вручении регистрируемых почтовых отправлений ФГУП "Почта России" почтовыми марками на территории Российской Федерации. В связи с этим названному предприятию выдано предписание об устранении данного нарушения антимонопольного законодательства.
Поскольку указанное нарушение не было устранено, то постановлением ФАС России от 30 июля 2020 года АО "Почта России" (правопреемник ФГУП "Почта России") было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.31 "Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке" КоАП Российской Федерации, с назначением ему наказания в виде административного штрафа в размере восьмидесяти одного миллиона девятисот тридцати трех тысяч ста одного рубля и девяноста копеек.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 2 марта 2021 года АО "Почта России" отказано в удовлетворении требований о признании незаконным и отмене данного постановления ФАС России. Суд указал, что нарушение выразилось в том, что общество, занимая доминирующее положение на рынке услуг почтовой связи, локальными актами (приказы от 3 декабря 2018 года N 380/1-п "Об установлении тарифов на услуги по пересылке уведомлений о вручении внутренних регистрируемых почтовых отправлений, электронных уведомлений о вручении и уведомлений о вручении почтовых переводов денежных средств" и от 14 марта 2019 года N 101-п "Об установлении переходного периода по способу оплаты уведомлений о вручении внутренних регистрируемых почтовых отправлений") ввело ограничение по расчету за предоставление услуги по пересылке уведомлений о вручении внутренних регистрируемых почтовых отправлений только денежными средствами, исключив возможность оплаты такой услуги почтовыми марками, тем самым в одностороннем порядке навязало контрагентам условия по оплате услуги по пересылке уведомлений при нормативно закрепленной в пункте 24 Правил оказания услуг почтовой связи (утверждены Приказом Минкомсвязи России от 31 июля 2014 года N 234) возможности оплаты такой услуги почтовыми марками.
Этот судебный акт оставлен без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 31 мая 2021 года и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 29 июля 2021 года. Суд апелляционной инстанции отклонил довод общества о необходимости применения в данном деле части 2 статьи 1.7 КоАП Российской Федерации в связи с тем, что в период его рассмотрения в суде первой инстанции в соответствии с подпунктом 2 пункта 1 приказа Минцифры России от 19 ноября 2020 года N 602 внесены изменения в пункт 24 Правил оказания услуг почтовой связи. Согласно новой редакции названного пункта для подтверждения оплаты иных услуг почтовой связи, не являющихся услугами по пересылке простой и заказной письменной корреспонденции, почтовые марки не применяются; плата за оказание услуг по пересылке уведомлений о вручении внутренних регистрируемых почтовых отправлений, оказываемых организациями федеральной почтовой связи, осуществляется только денежными средствами в наличной и безналичной форме. Суд апелляционной инстанции указал, что АО "Почта России" привлечено к административной ответственности за нарушение Федерального закона "О защите конкуренции" и ответственность за допущенное нарушение предусмотрена частью 2 статьи 14.31 КоАП Российской Федерации; изменения в данные законоположения не вносились. С этой оценкой согласился и суд кассационной инстанции. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 18 января 2022 года в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации обществу отказано.
1.2. По мнению заявителя, часть 2 статьи 1.7 КоАП Российской Федерации не соответствует статье 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, в частности, в судебных актах по конкретному делу, она не позволяет применять положения об обратной силе закона в случае, если изменения, улучшающие положение лица, совершившего административное правонарушение, внесены в подзаконный нормативный правовой акт, несоблюдение положений которого послужило основанием для установления нарушения антимонопольного законодательства в действиях такого лица и последующего привлечения его к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, предусмотренной частью 2 статьи 14.31 КоАП Российской Федерации.
2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.
2.1. Согласно статье 54 Конституции Российской Федерации закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (часть 1); никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением; если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (часть 2).
Данные Правила, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, основанные на общеправовых принципах справедливости, гуманизма и соразмерности ответственности за совершенное деяние его реальной общественной опасности, имеют универсальное для всех видов юридической ответственности значение и являются обязательными и для законодателя, и для правоприменительных органов, в том числе судов. Принятие законов, устраняющих или смягчающих ответственность, по-новому определяет характер и степень общественной опасности тех или иных правонарушений и правовой статус лиц, их совершивших, вследствие чего законодатель не может не предусмотреть - исходя из конституционно обусловленной обязанности распространения действия такого рода законов на ранее совершенные деяния - механизм придания им обратной силы, а уполномоченные органы не вправе уклоняться от принятия юрисдикционных решений об освобождении конкретных лиц от ответственности и наказания или о смягчении ответственности и наказания, оформляющих изменение статуса этих лиц (Постановления от 20 апреля 2006 года N 4-П, от 14 июля 2015 года N 20-П; Определения от 10 октября 2013 года N 1485-О, от 21 ноября 2013 года N 1903-О и др.).
Положения статьи 54 Конституции Российской Федерации, устанавливающие правила действия закона во времени, получили закрепление в отраслевом законодательстве. Так, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях: лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения (часть 1 статьи 1.7); при этом закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено; если же закон устанавливает или отягчает административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшает положение лица, то такой закон обратной силы не имеет (часть 2 статьи 1.7); признание утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное, за исключением случая одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность, является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении (пункт 5 части 1 статьи 24.5); в случае признания утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное, за исключением случая одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, прекращают исполнение постановления (пункт 2 статьи 31.7).
Нормы части 2 статьи 1.7 КоАП Российской Федерации, относящиеся к принципам административно-деликтного регулирования, по существу, воспроизводят предписания статьи 54 Конституции Российской Федерации, конкретизируя их применительно к сфере административных правонарушений (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2015 года N 20-П; Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N 1485-О, от 21 ноября 2013 года N 1903-О, от 22 декабря 2015 года N 2901-О и от 27 сентября 2016 года N 2017-О), и потому не могут рассматриваться в качестве противоречащих Конституции Российской Федерации.
2.2. Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что законодатель, устанавливая административную ответственность, в рамках имеющейся у него дискреции может по-разному, в зависимости от существа охраняемых общественных отношений, конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы, включая такой элемент состава административного правонарушения, как объективная сторона, в том числе использовать в указанных целях бланкетный (отсылочный) способ формулирования административно-деликтных норм, что прямо вытекает из взаимосвязанных положений статьи 1.2, пункта 3 части 1 статьи 1.3 и пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации; применяя бланкетные нормы законодательства об административных правонарушениях, уполномоченные органы, должностные лица обязаны воспринимать и толковать их в неразрывном единстве с регулятивными нормами, непосредственно закрепляющими те или иные правила, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность (Постановления от 14 февраля 2013 года N 4-П и от 16 июля 2015 года N 22-П; Определения от 21 апреля 2005 года N 122-О, от 19 ноября 2015 года N 2557-О и др.).
Это, в свою очередь, означает, что изменение (пересмотр) правил, несоблюдение которых образует объективную сторону административных правонарушений, предусмотренных бланкетными диспозициями законодательства об административных правонарушениях, не может не оказывать влияния и на оценку противоправности соответствующего деяния, а потому положения части 2 статьи 1.7 КоАП Российской Федерации должны подлежать учету при внесении изменений не только в данный Кодекс и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, но и в законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие правила и нормы, за нарушение которых предусмотрено наступление административной ответственности (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2015 года N 2735-О и от 27 сентября 2016 года N 2017-О).
Следовательно, часть 2 статьи 1.7 КоАП Российской Федерации, воспроизводящая и конкретизирующая предписание статьи 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации, в системе действующего правового регулирования не препятствует признанию обратной силы правил, устраняющих противоправность деяний (действий, бездействия), подпадающих под признаки административного правонарушения.
Вместе с тем изменение правового регулирования, несоблюдение которого обусловило в конкретных фактических обстоятельствах и при конкретной нормативной системе привлечение лица к публично-правовой ответственности, не может автоматически рассматриваться как устранение противоправности совершенного им деяния, поскольку противоправность деяния определяется прежде всего охранительным регулированием, устанавливающим признаки состава правонарушения и тем самым определяющим содержание противоправности соответствующего деяния. Следовательно, разрешение вопроса о том, влечет ли изменение правового регулирования устранение противоправности конкретного деяния, предполагает оценку в контексте обстоятельств данного деяния связи между изменившимся правовым регулированием и охранительными нормами.
Из судебных актов по делу с участием заявителя следует, что основанием для привлечения его к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.31 КоАП Российской Федерации, явилось не само по себе несоблюдение им положений Правил оказания услуг почтовой связи (нарушение установленных ими требований, обязанностей и запретов), а нарушение закрепленного антимонопольным законодательством запрета на злоупотребление доминирующим положением путем ограничения установленного указанными Правилами права потребителей услуг почтовой связи оплачивать соответствующие услуги почтовой связи почтовыми марками.
Внесенные в Правила оказания услуг почтовой связи изменения, на которые АО "Почта России" ссылалось в качестве основания для освобождения его от административной ответственности, хотя и исключили для потребителей услуг почтовой связи возможность использовать для оплаты соответствующих услуг почтовой связи почтовые марки, не отменили каких-либо обязанностей, ограничений и запретов в отношении заявителя в контексте связи между изменившимся правовым регулированием и положением части 2 статьи 14.31 КоАП Российской Федерации. Из этого, очевидно, фактически исходили и суды, которые, рассматривая дело заявителя, указали, что положения Федерального закона "О защите конкуренции" о запрете на злоупотребление доминирующим положением и часть 2 статьи 14.31 названного Кодекса после привлечения общества к административной ответственности не претерпели изменений, смягчающих или отменяющих административную ответственность за данное административное правонарушение либо иным образом улучшающих положение лица, его совершившего.
Таким образом, оспариваемое положение не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в указанном им аспекте в его конкретном деле.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Почта России", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН