ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 июля 2019 г. N 46-АД19-10
Судья Верховного Суда Российской Федерации Меркулов В.П., рассмотрев жалобу Головановой Инны Анатольевны на вступившие в законную силу постановление от 06.07.2018 N 21, вынесенное заместителем главного государственного инспектора в муниципальных районах Челно-Вершинский и Шенталинский по использованию и охране земель межмуниципального отдела по Челно-Вершинскому, Шенталинскому районам Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области (далее также - постановление должностного лица), решение судьи Исаклинского районного суда Самарской области от 06.08.2018 N 12-2-23/2018, решение судьи Самарского областного суда от 04.10.2018 N 21-1325/2018 и постановление заместителя председателя Самарского областного суда от 17.12.2018 N 4а-1445/2018, состоявшиеся в отношении Головановой Инны Анатольевны (далее - Голованова И.А.) по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
установил:
постановлением должностного лица межмуниципального отдела по Челно-Вершинскому, Шенталинскому районам Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области, оставленным без изменения решением судьи Исаклинского районного суда Самарской области от 06.08.2018 N 12-2-23/2018, решением судьи Самарского областного суда от 04.10.2018 N 21-1325/2018 и постановлением заместителя председателя Самарского областного суда от 17.12.2018 N 4а-1445/2018, Голованова И.А. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнута административному наказанию в виде 10 000 рублей административного штрафа.
В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Голованова И.А. выражает несогласие с указанными актами, принятыми в отношении нее, и ставит вопрос об их отмене.
В соответствии с частью 2 статьи 30.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья, принявший к рассмотрению жалобу, протест, в интересах законности имеет право проверить дело об административном правонарушении в полном объеме.
Изучение материалов истребованного дела об административном правонарушении и доводов жалобы позволяет сделать следующие выводы.
Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1, пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (нормы, цитируемые в настоящем постановлении, приведены в редакции, действующей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для привлечения Головановой И.А. к административной ответственности) одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
В силу положений статей 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
В соответствии с частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 данной статьи, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.
Основанием для привлечения Головановой И.А. к административной ответственности, предусмотренной указанной нормой, послужил выявленный 20.06.2018 должностным лицом межмуниципального отдела по Челно-Вершинскому, Шенталинскому районам Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области в рамках внеплановой выездной проверки соблюдения требований земельного законодательства Российской Федерации факт использования названным лицом земельного участка с кадастровым номером < ... > , расположенного по адресу: < ... > (далее также - земельный участок), находящегося в собственности Головановой И.А. (вид разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства, категория земли: земли населенных пунктов), не в соответствии с установленным видом разрешенного использования. Согласно обжалуемым актам на земельном участке находятся антенно-мачтовое сооружение с размещенной на нем трансформаторной подстанцией с блоком управления, огражденные металлической решеткой, сарай и заброшенный нежилой дом (оконные и дверные проемы забиты досками).
Между тем постановление должностного лица и состоявшиеся в порядке его обжалования судебные акты не учитывают следующее.
Делая вывод о виновности Головановой И.А. в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, должностное лицо и судебные инстанции, в числе иного, исходили из того, что земельный участок фактически используется названным лицом под станцию сети сотовой связи, то есть не по целевому назначению в соответствии с видом разрешенного использования, который учтен в государственном кадастре недвижимости. Вид разрешенного использования земельного участка под объект связи не изменен, сведений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид его использования под объект связи не имеется.
При этом должностным лицом и судебными инстанциями оставлено без должного внимания следующее.
Пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540 (далее также - классификатор).
Примечанием 2 к данному Приказу установлено, что содержание видов разрешенного использования, перечисленных в классификаторе, допускает без отдельного указания в классификаторе размещение и эксплуатацию линейного объекта (кроме железных дорог общего пользования и автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения), размещение защитных сооружений (насаждений), объектов мелиорации, антенно-мачтовых сооружений, информационных и геодезических знаков, если федеральным законом не установлено иное.
Согласно разъяснению, приведенному в письме Департамента недвижимости Министерства экономического развития Российской Федерации от 18.03.2016 N Д23и-1239, положения примечания 2 к названному приказу следует понимать как дополнение к любому из видов разрешенного использования, указанного в классификаторе, если иное прямо не запрещено федеральным законом. Размещение указанных в этом примечании антенно-мачтовых сооружений допускается на земельных участках с любым видом разрешенного использования без дополнительного кадастрового учета изменений в части разрешенного использования земельного участка.
Исходя из содержания примечания 2 к приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540 и разъяснений данного органа размещение такого оборудования связи на земельных участках, в видах разрешенного использования которых специально не оговорено размещение объектов связи, допустимо.
При таких обстоятельствах вывод должностного лица межмуниципального отдела по Челно-Вершинскому, Шенталинскому районам Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области и судебных инстанций о том, что нахождение на земельном участке с кадастровым номером < ... > антенно-мачтового сооружения с размещенной на нем трансформаторной подстанцией с блоком управления, огражденных металлической решеткой, нарушает правовой режим использования земельного участка, установленный требованиями статей 1, 7 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации, обоснованным признать нельзя.
При этом следует отметить, что объективных данных, свидетельствующих о том, что данное сооружение является объектом капитального строительства, в материалах дела не содержится, соответствующий вопрос в ходе производства по делу признан не имеющим правового значения.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об изменении постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста, если допущенные нарушения данного Кодекса и (или) закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях могут быть устранены без возвращения дела на новое рассмотрение и при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесены указанные постановление, решение.
В связи с изложенным постановление должностного лица, решение судьи Исаклинского районного суда Самарской области от 06.08.2018 N 12-2-23/2018, решение судьи Самарского областного суда от 04.10.2018 N 21-1325/2018 и постановление заместителя председателя Самарского областного суда от 17.12.2018 N 4а-1445/2018, состоявшиеся в отношении Головановой И.А. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 указанного Кодекса, следует изменить, исключив из их описательно-мотивировочных частей вывод о том, что нахождение на земельном участке с кадастровым номером < ... > антенно-мачтового сооружения с размещенной на нем трансформаторной подстанцией с блоком управления, огражденных металлической решеткой, нарушает правовой режим использования земельного участка, установленный требованиями статей 1, 7 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации.
Вносимыми настоящим постановлением в обжалуемые акты изменениями положение лица, в отношении которого вынесены принятые по делу акты, не ухудшается.
Вместе с тем оснований для отмены обжалуемых актов и прекращения производства по настоящему делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении Головановой И.А. не имеется, поскольку в рассматриваемом случае должностным лицом и судебными инстанциями установлены иные обстоятельства, указывающие на то, что земельный участок с кадастровым номером < ... > используется собственником не в соответствии с его разрешенным использованием.
Исходя из положений частей 1, 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: основные, условно разрешенные и вспомогательные.
Из карты градостроительного зонирования сельского поселения Шентала муниципального района Шенталинский Самарской области следует, что земельный участок входит в зону застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1).
Правила землепользования и застройки сельского поселения Шентала муниципального района Шенталинский Самарской области утверждены решением Собрания представителей названного сельского поселения 27.12.2013 N 231. Статьей 53 названных Правил предусмотрен перечень видов разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков с указанием основных, вспомогательных (установленных к основным) и условно-разрешенных видов разрешенного использования для жилой зоны Ж1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами).
Пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 07.07.2003 N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" определено, что для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок).
Приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов. Параметры жилого дома, возводимого на приусадебном земельном участке, должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (пункт 2 статьи 4 Федерального закона от 07.07.2003 N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве").
В соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540, вид разрешенного использования земельного участка "для ведения личного подсобного хозяйства" предусматривает размещение жилого дома, не предназначенного для раздела на квартиры (дома, пригодные для постоянного проживания и высотой не выше трех надземных этажей); производство сельскохозяйственной продукции; размещение гаража и иных вспомогательных сооружений; содержание сельскохозяйственных животных.
Как усматривается из материалов дела, в том числе фотоматериалов, на земельном участке с установленным видом разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства (категория земли - земли населенных пунктов) находятся сарай и заброшенный нежилой дом (оконные и дверные проемы забиты досками), земельный участок зарос сорной растительностью и для производства сельскохозяйственной продукции не используется, что свидетельствует о том, что земельный участок используется Головановой И.А. не в соответствии с установленным разрешенным использованием.
Факт совершения Головановой И.А. административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подтверждается: копиями распоряжения от 28.05.2018 (л.д. 13 - 14), акта проверки от 20.06.2018 (л.д. 16 - 19), схематического чертежа и обмера границ земельного участка (л.д. 20), карты градостроительного зонирования сельского поселения Шентала муниципального района Шенталинский Самарской области (л.д. 40), фотоматериалами (л.д. 21 - 24), протоколом об административном правонарушении (л.д. 25 - 27) и иными материалами дела, которым была дана оценка на предмет допустимости, достоверности, достаточности по правилам статьи 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии с требованиями статьи 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при рассмотрении дела об административном правонарушении на основании полного и всестороннего анализа собранных по делу доказательств установлены все юридически значимые обстоятельства совершения административного правонарушения, предусмотренные статьей 26.1 данного Кодекса.
Материалы дела объективно свидетельствуют о том, что использование земельного участка осуществлялось не в соответствии с установленным правоустанавливающими документами видом разрешенного использования.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации в порядке реализации положений статьи 9 (часть 1) и статьи 36 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (постановление от 30 июня 2011 года N 13-П; определения от 24 декабря 2013 года N 2153-О, от 24 марта 2015 года N 671-О, от 23 июня 2015 года N 1453-О и от 28 февраля 2017 года N 443-О). Данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды; этой же цели служат положения статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, возлагающие на собственников земельных участков обязанность использовать их в соответствии с разрешенным видом использования и целевым назначением (определение от 28 сентября 2017 года N 1919-О, от 27 сентября 2018 N 2347-О).
Таким образом, должностное лицо межмуниципального отдела по Челно-Вершинскому, Шенталинскому районам Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области и судебные инстанции сделали правильный вывод о том, что фактически земельный участок используется привлекаемым к административной ответственности лицом не в соответствии с документально учтенным видом разрешенного использования, что влечет за собой нарушение правового режима использования земельного участка, установленного требованиями статей 1, 7 и 42 Земельного кодекса.
Доказательств объективной невозможности исполнения действующего законодательства материалы дела не содержат.
Порядок привлечения Головановой И.А. к административной ответственности соблюден.
Административное наказание назначено в пределах, предусмотренных санкцией части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Обстоятельств, которые в силу пунктов 3 - 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях могли повлечь отмену обжалуемых актов, не установлено.
Правовому подходу, сформулированному Верховным Судом Российской Федерации в постановлениях от 12.05.2017 N 31-АД17-5, от 08.05.2019 N 46-АД19-7, изложенное в настоящем постановлении не противоречит, поскольку согласно названным судебным актам в упомянутых делах об административном правонарушении обстоятельств, свидетельствующих об использовании земельных участков не в соответствии с установленными видами разрешенного использования, установлено не было. Более того, необходимо учитывать, что при рассмотрении дел об административном правонарушении судами учитываются обстоятельства, присущие каждому конкретному делу и основанные на доказательствах, представленных участвующими в деле лицами.
Руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации
постановил:
постановление от 06.07.2018 N 21, вынесенное заместителем главного государственного инспектора в муниципальных районах Челно-Вершинский и Шенталинский по использованию и охране земель межмуниципального отдела по Челно-Вершинскому, Шенталинскому районам Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области, решение судьи Исаклинского районного суда Самарской области от 06.08.2018 N 12-2-23/2018, решение судьи Самарского областного суда от 04.10.2018 N 21-1325/2018 и постановление заместителя председателя Самарского областного суда от 17.12.2018 N 4а-1445/2018, состоявшиеся в отношении Головановой Инны Анатольевны по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, изменить.
Исключить из описательно-мотивировочных частей названных актов вывод о том, что нахождение на земельном участке с кадастровым номером < ... > антенно-мачтового сооружения с размещенной на нем трансформаторной подстанцией с блоком управления, огражденных металлической решеткой, нарушает правовой режим использования земельного участка, установленный требованиями статей 1, 7 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации.
В остальной части указанные выше акты, состоявшиеся в отношении Головановой Инны Анатольевны по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, оставить без изменения, жалобу Головановой Инны Анатольевны - без удовлетворения.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.П.МЕРКУЛОВ