ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 ноября 2017 г. N 31-АД17-12
Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б., рассмотрев жалобу и.о. главы администрации Чебоксарского района Чувашской Республики Димитриева Владимира Павловича на вступившие в законную силу постановление N 194/10/ОВ и представление N 194/10/07 заместителя главного государственного инспектора Чувашской Республики в области охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики от 27 октября 2016 г., решение судьи Чебоксарского районного суда Чувашской Республики от 19 декабря 2016 г. и постановление председателя Верховного Суда Чувашской Республики от 15 мая 2017 г., вынесенные в отношении администрации Чебоксарского района Чувашской Республики (далее - администрация) по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
установил:
постановлением заместителя главного государственного инспектора Чувашской Республики в области охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики от 27 октября 2016 г. N 194/10/ОВ администрация признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнута административному наказанию в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей.
27 октября 2016 г. заместитель главного государственного инспектора Чувашской Республики в области охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики, руководствуясь частью 1 статьи 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, внес в адрес администрации представление N 194/10/07 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, которым на администрацию возложена обязанность изучить и строго соблюдать требования законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования.
Указанные постановление и представление должностного лица были обжалованы и.о. главы администрации Димитриевым В.П. в Чебоксарский районный суд Чувашской Республики.
Решением судьи Чебоксарского районного суда Чувашской Республики от 19 декабря 2016 г. постановление должностного лица изменено в части назначенного администрации наказания, размер административного штрафа снижен до 50 000 рублей, в остальной части постановление должностного лица и внесенное им представление оставлены без изменения.
Постановлением председателя Верховного Суда Чувашской Республики от 15 мая 2017 г. жалоба и.о. главы администрации Димитриева В.П. на постановление и представление должностного лица, а также решение судьи районного суда оставлена без удовлетворения.
В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, и.о. главы администрации Димитриев В.П. просит об отмене постановления и представления должностного лица, а также судебных актов, вынесенных в отношении администрации по настоящему делу об административном правонарушении, приводя доводы об их незаконности.
Изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы жалобы заявителя, прихожу к следующим выводам.
Статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами.
Как усматривается из материалов дела, Чебоксарской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка соблюдения требований законодательства при обращении с отходами производства и потребления, при содержании мест размещения твердых коммунальных отходов.
В ходе проверки установлено, что на территории Чебоксарского района Чувашской Республики около д. Ильбеши, на земельном участке с кадастровым номером 21:21:076546 (квартал) расположена Ильбешевская свалка твердых бытовых отходов.
Постановлением администрации от 31 декабря 2015 г. N 2033 с 1 января 2016 г. эксплуатация Ильбешевской свалки твердых бытовых отходов прекращена в связи с началом приема твердых бытовых отходов на мусороперерабатывающем полигоне в г. Новочебоксарске.
25 августа 2016 г. на указанной свалке в трех местах имело место тление твердых бытовых отходов, территория свалки по периметру не обнесена сплошным ограждением, при въезде на территорию свалки отсутствует аншлаг о приостановке ее эксплуатации и запрете размещения отходов.
22 сентября 2016 г. при повторном выезде на территорию Ильбешевской свалки, осуществленном в рамках проверки информации, поступившей из ГУ МЧС России по Чувашской Республике, зафиксированы многочисленные очаги тления твердых бытовых отходов.
Фактов принятия мер по ликвидации очагов возгорания (тления) отходов, размещенных на территории Ильбешевской свалки, а также работы специализированных служб и техники не установлено.
Приведенные обстоятельства послужили основанием для возбуждения в отношении администрации 23 сентября 2016 г. заместителем Чебоксарского межрайонного природоохранного прокурора дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Согласно данному постановлению в нарушение экологических и санитарно-эпидемиологических требований, предусмотренных статьей 11 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления), статьей 22 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статьями 7, 51 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды), статьей 15 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", пунктом 5.7 "СанПиН 2.1.7.1038-01. Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов", утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации от 30 мая 2001 г. N 16, администрацией не предпринимается надлежащих действенных мер по ликвидации очагов возгорания (тления) отходов, размещенных на территории Ильбешевской свалки, не осуществляется надлежащий контроль по организации деятельности по обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых бытовых отходов на указанной свалке.
Приведенные обстоятельства послужили основанием для привлечения администрации постановлением должностного лица к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Судебные инстанции с выводами должностного лица и принятым им решением согласились.
Вместе с тем состоявшиеся по делу акты законными признать нельзя.
Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
В соответствии со статьей 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, виновность лица в совершении административного правонарушения.
Решение вопроса о лице, совершившем противоправное деяние, имеет основополагающее значение для всестороннего, полного, объективного рассмотрения дела и своевременного привлечения виновного к административной ответственности.
При этом установление виновности предполагает доказывание не только вины лица, но и его непосредственной причастности к совершению противоправного действия (бездействия), то есть объективной стороны деяния.
Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, характеризуется противоправным действием (бездействием) которое выражается в несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.
Делая вывод о виновности администрации в совершении данного административного правонарушения, должностное лицо и судебные инстанции исходили из того, что в нарушение экологических и санитарно-эпидемиологических требований администрацией не предпринимается надлежащих действенных мер по ликвидации очагов возгорания (тления) отходов, размещенных на территории Ильбешевской свалки, не осуществляется надлежащий контроль по организации деятельности по обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых бытовых отходов на указанной свалке.
Согласно статье 1 Закона об отходах производства и потребления отходами производства и потребления являются вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом; обращением с отходами признается деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов; размещение отходов - хранение и захоронение отходов; хранение отходов - складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения; под захоронением отходов понимается изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду; обезвреживание отходов - это уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду; сбор отходов - прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов; транспортирование отходов - перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах; накопление отходов - временное складирование отходов (на срок не более чем одиннадцать месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейших утилизации, обезвреживания, размещения, транспортирования; обработка отходов - предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, очистку; утилизация отходов - использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация).
В силу пункта 2 статьи 8 Закона об отходах производства и потребления, пункта 2 статьи 7 Закона об охране окружающей среды и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов.
Пунктом 2 статьи 13 Федерального закона об отходах производства и потребления предусмотрено, что организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с названным Федеральным законом.
Из системного толкования приведенных выше правовых норм следует, что органы местного самоуправления могут выступать, с одной стороны, как юридические лица, осуществляющие деятельность по обращению с отходами, а, с другой стороны, являются органами, осуществляющими организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях соответствующих муниципальных образований.
В материалах дела не имеется доказательств того, что администрация осуществляет хозяйственную деятельность в области обращения с отходами.
При этом полномочия администрации по организации сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов являются властно-распорядительной функцией данного органа, неисполнение которых не охватывается диспозицией статьи 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Следовательно, администрация не является субъектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Изложенное исключает наличие в действиях администрации состава административного правонарушения, предусмотренного данной нормой.
Наряду с указанным материалы дела позволяют сделать вывод о том, что администрацией принимаются необходимые меры к организации возложенных на нее властно-распорядительных функций в области обращения с отходами.
Так, из материалов дела усматривается, что постановлением и.о. главы администрации от 31 декабря 2015 г. N 2033 в связи с началом приема отходов на новом мусороперерабатывающем полигоне в г. Новочебоксарске эксплуатация Ильбешевской свалки твердых бытовых отходов была прекращена с 1 января 2016 г. (л.д. 36).
Рекультивация Ильбешевской свалки включена в перечень основных мероприятий муниципальной программы Чебоксарского района "Развитие потенциала природно-сырьевых ресурсов и повышение экологической безопасности" на 2014 - 2020 годы.
Постановлением и.о. главы администрации от 6 апреля 2016 г. N 188 утвержден план мероприятий по рекультивации Ильбешевской свалки твердых бытовых отходов (л.д. 37 - 38).
И.о. главы администрации Димитриевым В.П. в жалобе указывается, что подготовлена проектно-сметная документация по рекультивации Ильбешевской свалки и проведены публичные слушания, соответствующие материалы представлены в Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Чувашской Республике для организации и проведения государственной экологической экспертизы.
Постановлением и.о. главы администрации от 31 мая 2016 г. N 324 организован контроль за соблюдением требований в области обращения с отходами при ликвидации Ильбешевской свалки, в рамках которого постановлено осуществлять контроль на запрет вывоза твердых бытовых отходов на эту свалку, обеспечить ограничение доступа посторонних лиц на ее территорию (л.д. 39).
При таких обстоятельствах постановление N 194/10/ОВ и представление N 194/10/07 заместителя главного государственного инспектора Чувашской Республики в области охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики от 27 октября 2016 г., решение судьи Чебоксарского районного суда Чувашской Республики от 19 декабря 2016 г. и постановление председателя Верховного Суда Чувашской Республики от 15 мая 2017 г., вынесенные в отношении администрации по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежат отмене.
Производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации
постановил:
жалобу и.о. главы администрации Чебоксарского района Чувашской Республики Димитриева В.П. удовлетворить.
Постановление N 194/10/ОВ и представление N 194/10/07 заместителя главного государственного инспектора Чувашской Республики в области охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики от 27 октября 2016 г., решение судьи Чебоксарского районного суда Чувашской Республики от 19 декабря 2016 г. и постановление председателя Верховного Суда Чувашской Республики от 15 мая 2017 г., вынесенные в отношении администрации Чебоксарского района Чувашской Республики по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.
Производство по делу об административном правонарушении прекратить на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
С.Б.НИКИФОРОВ