ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 8 ноября 2021 г. N 52-АД21-7-К8
Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б., рассмотрев жалобу Жукова Андрея Валерьевича на постановление заместителя главного государственного инспектора Республики Алтай по использованию и охране земель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) по Республике Алтай от 4 октября 2019 г. N 04-004/03-43, решение судьи Верховного Суда Республики Алтай от 13 февраля 2020 г. N 21-11/2020, постановление судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 5 августа 2020 г. N 16-4142/2020, решение судьи Чемальского районного суда Республики Алтай от 11 июня 2020 г. N 12-19/2020, решение судьи Верховного Суда Республики Алтай от 30 июля 2020 г. N 21-87/2020 и постановление судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2020 г. N 16-6121/2020, вынесенные по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении Жукова Андрея Валерьевича,
установил:
постановлением заместителя главного государственного инспектора Республики Алтай по использованию и охране земель Управления Росреестра по Республике Алтай от 4 октября 2019 г. N 04-004/03-43 производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении Жукова А.В. прекращено, на основании статьи 2.9 названного кодекса он освобожден от административной ответственности с объявлением устного замечания.
Решением судьи Чемальского районного суда Республики Алтай от 12 декабря 2019 г. N 12-50/2019 указанное постановление должностного лица отменено, производство по делу об административном правонарушении прекращено на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.
Решением судьи Верховного Суда Республики Алтай от 13 февраля 2020 г. N 21-11/2020, оставленным без изменения постановлением судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 5 августа 2020 г. N 16-4142/2020 и постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2021 г. N 52-АД21-1-К8, означенное решение судьи районного суда отменено, дело возвращено в тот же суд на новое рассмотрение.
По результатам нового рассмотрения жалобы, поданной на постановление должностного лица о назначении административного наказания, решением судьи Чемальского районного суда Республики Алтай от 11 июня 2020 г. N 12-19/2020, оставленным без изменения решением судьи Верховного Суда Республики Алтай от 30 июля 2020 г. N 21-87/2020 и постановлением судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2020 г. N 16-6121/2020, постановление должностного лица оставлено без изменения.
В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Жуков А.В. ставит вопрос об отмене постановления заместителя главного государственного инспектора Республики Алтай по использованию и охране земель Управления Росреестра по Республике Алтай от 4 октября 2019 г. N 04-004/03-43, решения судьи Верховного Суда Республики Алтай от 13 февраля 2020 г. N 21-11/2020, постановления судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 5 августа 2020 г. N 16-4142/2020, решения судьи Чемальского районного суда Республики Алтай от 11 июня 2020 г. N 12-19/2020, решения судьи Верховного Суда Республики Алтай от 30 июля 2020 г. N 21-87/2020 и постановления судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2020 г. N 16-6121/2020, вынесенных в отношении его по настоящему делу об административном правонарушении, приводя доводы об их незаконности.
Изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы жалобы, прихожу к следующим выводам.
В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1, пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на указанные в пункте 1 статьи 7 названного кодекса категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.
В силу статей 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.
Согласно пункту 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации в числе иных категорий в состав земель в Российской Федерации входят земли сельскохозяйственного назначения.
Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (пункт 1 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации).
Пунктом 1 статьи 78 названного кодекса установлено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания мелиоративных защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства) указанными в данной норме субъектами, в том числе гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.
В статье 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (действовавшего до 31 декабря 2018 г., утратившего силу в связи с изданием Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", далее - Закон N 217-ФЗ) дачный земельный участок определен как земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля).
В части 7 статьи 54 Закона N 217-ФЗ (переходные положения), указано, что для целей применения в данном законе, других федеральных законах и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актах такие виды разрешенного использования земельных участков, как "садовый земельный участок", "для садоводства", "для ведения садоводства", "дачный земельный участок", "для ведения дачного хозяйства" и "для дачного строительства", содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости и (или) указанные в правоустанавливающих или иных документах, считаются равнозначными. Земельные участки, в отношении которых установлены такие виды разрешенного использования, являются садовыми земельными участками. Положения данной части не распространяются на земельные участки с видом разрешенного использования "садоводство", предназначенные для осуществления садоводства, представляющего собой вид сельскохозяйственного производства, связанного с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур.
Садовым земельным участком признается земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей (пункт 1 статьи 3 Закона N 217-ФЗ).
Согласно коду 13.2 классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 1 сентября 2014 г. N 540 (действовавшего на момент обнаружения обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, утратившего силу в связи с изданием приказа Минэкономразвития России от 12 февраля 2021 г. N 68, далее - классификатор) вид разрешенного использования "ведение садоводства" предусматривает осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, хозяйственных построек и гаражей.
По коду 5.0 классификатора вид разрешенного использования "отдых (рекреация)" предусматривает обустройство мест для занятия спортом, физической культурой, пешими или верховыми прогулками, отдыха и туризма, наблюдения за природой, пикников, охоты, рыбалки и иной деятельности; создание и уход за городскими лесами, скверами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также обустройство мест отдыха в них. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 5.1 - 5.5.
Согласно коду 5.2 классификатора вид разрешенного использования "природно-познавательный туризм" предусматривает размещение баз и палаточных лагерей для проведения походов и экскурсий по ознакомлению с природой, пеших и конных прогулок, устройство троп и дорожек, размещение щитов с познавательными сведениями об окружающей природной среде; осуществление необходимых природоохранных и природовосстановительных мероприятий.
В соответствии с частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 данной статьи, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.
Как усматривается из материалов дела, основанием для привлечения Жукова А.В. к административной ответственности, предусмотренной указанной нормой, послужили изложенные в постановлении должностного лица и судебных актах выводы об использовании Жуковым А.В. в нарушение требований статей 1, 7, 42, 78 Земельного кодекса Российской Федерации принадлежащего ему на праве собственности земельного участка, расположенного по адресу: < ... > сельское поселение, с кадастровым номером < ... > площадью 91 278 м2, относящегося к категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования - для дачного строительства (далее также - земельный участок), не по целевому назначению в соответствии с категорией земель и видом разрешенного использования, а для осуществления туристической деятельности (рекреации).
Нарушение выявлено 10 июня 2019 г. в ходе административного обследования указанного объекта земельных отношений, проведенного должностным лицом Управления Росреестра по Республике Алтай.
Фактические обстоятельства административного правонарушения подтверждены собранными по делу доказательствами: заданием на проведение административного обследования объекта земельных отношений (т. 1, л.д. 35), актом по результатам административного обследования объекта земельных отношений (т. 1, л.д. 36 - 39), сообщением Управления Федеральной налоговой службы (ФНС) по Республике Алтай (т. 1, л.д. 40 - 44), сведениями федеральной государственной информационной системы ведения единого государственного реестра недвижимости (ФГИС ЕГРН) (т. 1, л.д. 45 - 51), фототаблицей (т. 1, л.д. 52 - 56), сведениями из информационной сети "Интернет" (т. 1, л.д. 57 - 65), протоколом об административном правонарушении (т. 1, л.д. 72 - 75) и иными материалами дела, которые получили надлежащую оценку на предмет допустимости, достоверности, достаточности по правилам статьи 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Утверждение заявителя о том, что действующее законодательство допускает (прямо предусматривает) строительство (нахождение) на означенном земельном участке находящихся на нем объектов, основан на неверном толковании норм права.
В силу подпункта 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения. Однако размещать соответствующие объекты на земельном участке собственник вправе только в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием. В данном случае беседки и автостоянка (о чем указано заявителем в жалобе) размещены на земельном участке для осуществления туристической деятельности (рекреации).
В ходе административного обследования земельного участка при наложении на ортофотоплан < ... > сельское поселение координат точек должностным лицом Управления Росреестра по Республике Алтай установлено, что они образуют границы земельного участка с кадастровым номером < ... > . При визуальном осмотре в рамках данного мероприятия выявлено, что земельный участок огорожен деревянной изгородью, на которой размещены баннер с надписью "Палаточный городок" и информация о XV Сибирском авто мото фестивале, на земельном участке оборудованы автостоянка, беседки, трасса для автомотофестивалей.
Эти объекты расположены в границах развлекательного комплекса " < ... > " в 3,5 км севернее с. < ... > , в 100 м от < ... > , общая площадь 100 га.
Согласно информации, размещенной на официальном сайте развлекательного комплекса < ... > он оснащен асфальтированным подъездным путем и двумя автомобильными мостами через р. < ... > , территория поселка огорожена, охраняема, на ней в числе прочих объектов размещены беседки, зона барбекю, сцена, душевые кабины и туалеты, автостоянка, палаточный городок, трасса для автомотофестивалей, указанные на карте развлекательного комплекса, все услуги предоставляются платно.
Зафиксированные в акте и фототаблице результаты административного обследования свидетельствуют о том, что земельный участок используется не в соответствии с категорией земель и видом разрешенного использования, а для осуществления туристической деятельности (рекреации).
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации в порядке реализации положений статьи 9 (часть 1) и статьи 36 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (постановление от 30 июня 2011 г. N 13-П; определения от 24 декабря 2013 г. N 2153-О, от 24 марта 2015 г. N 671-О, от 23 июня 2015 г. N 1453-О и от 28 февраля 2017 г. N 443-О). Данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды; этой же цели служат положения статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, возлагающие на собственников земельных участков обязанность использовать их в соответствии с разрешенным видом использования и целевым назначением (определение от 28 сентября 2017 г. N 1919-О, от 27 сентября 2018 г. N 2347-О).
Вывод должностного лица и судебных инстанций о наличии в деянии Жукова А.В. состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, соответствует фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам.
В соответствии с требованиями статьи 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при рассмотрении дела об административном правонарушении на основании полного и всестороннего анализа собранных по делу доказательств установлены все юридически значимые обстоятельства совершения административного правонарушения, предусмотренные статьей 26.1 данного кодекса.
То обстоятельство, что органом, осуществляющим государственный земельный надзор, не инициирована и не проведена проверка, вопреки утверждению заявителя, не дает оснований для вывода об отсутствии доказательств использования земельного участка не по целевому назначению.
В рассматриваемом случае факт нарушения Жуковым А.В. требований законодательства установлен в рамках административного обследования.
Порядок осуществления государственного земельного надзора закреплен в статьях 71 - 71.2 Земельного кодекса Российской Федерации (к обстоятельствам настоящего дела положения указанных правовых норм подлежат применению и приведены в редакции, действовавшей на момент проведения административного обследования). При его осуществлении применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей, установленных названным кодексом.
Подпунктом 4 пункта 5 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право осуществлять административное обследование объектов земельных отношений, оформлять его результаты соответствующим актом.
В соответствии с подпунктом 2 пункта 6 статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации выявление по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, может служить основанием для проведения внеплановой проверки соблюдения в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации.
Пунктом 3 статьи 71.2 Земельного кодекса Российской Федерации, абзацем вторым пункта 8 Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 марта 2015 г. N 251 (действовавших на момент проведения административного обследования, утративших силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 12 октября 2021 г. N 1731), определено, что в случае выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, результаты такого обследования оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений.
При этом согласно пункту 1 части 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях одним из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
В соответствии с пунктом 99 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 20 июля 2015 г. N 486 (действовавшего на момент проведения административного обследования, утратившего силу в связи с изданием приказа Минэкономразвития России от 19 июня 2019 г. N 338), в случае выявления при проведении административного обследования объектов земельных отношений достаточных данных, указывающих на наличие нарушения законодательства Российской Федерации, принимается решение о проведении внеплановой проверки, а в случае наличия достаточных данных для возбуждения дела об административном правонарушении принимается решение о возбуждении дела об административном правонарушении в соответствии со статьей 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В силу пункта 1 части 1 статьи 28.1 названного кодекса установление в ходе обследования земельного участка достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является самостоятельным поводом к возбуждению дела об административном правонарушении. Обязательного проведения проверки в рассматриваемом случае не требовалось.
Довод жалобы о том, что дело подлежало рассмотрению в Арбитражном суде Республики Алтай, поскольку в акте административного обследования должностным лицом приведен вывод об использовании земельного участка в предпринимательских целях, является несостоятельным.
Административные правонарушения, предусмотренные статьей 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не относятся к категории дел об административных правонарушениях, которые в соответствии со статьей 23.1 названного кодекса рассматриваются судьями арбитражных судов.
Довод жалобы о том, что дело разрешено должностным лицом по истечении срока давности привлечения к административной ответственности, который, по мнению заявителя, по данной категории дел составляет два месяца, обоснованным признать нельзя.
Срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения в области, урегулированной законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и природопользования, в соответствии с положениями части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составляет один год.
Согласно части 2 указанной статьи при длящемся административном правонарушении указанный срок начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
Административное правонарушение выявлено в рамках административного обследования 10 июня 2019 г.
Таким образом, в рассматриваемом случае срок давности привлечения к административной ответственности начал исчисляться с указанной даты и на момент рассмотрения дела должностным лицом Управления Росреестра по Республике Алтай 4 октября 2019 г. не истек.
Несогласие заявителя с оценкой установленных обстоятельств правовым основанием к отмене обжалуемых актов не является.
Нарушений норм процессуального закона в ходе производства по делу не допущено, нормы материального права применены правильно.
Порядок привлечения к административной ответственности соблюден.
Совершенное Жуковым А.В. административное правонарушение признано должностным лицом, с выводами которого согласились судебные инстанции, малозначительным, производство по делу прекращено, на основании статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Жуков А.В. освобожден от административной ответственности с объявлением устного замечания.
Обстоятельств, которые в силу пунктов 2 - 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях могли повлечь отмену или изменение обжалуемых актов, не установлено.
В той части, в которой заявителем в настоящей жалобе поставлен вопрос об отмене решения судьи Верховного Суда Республики Алтай от 13 февраля 2020 г. N 21-11/2020 и постановления судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 5 августа 2020 г. N 16-4142/2020, жалоба не подлежит рассмотрению, поскольку ранее по жалобе Жукова А.В. законность и обоснованность данных судебных актов были предметом проверки судьи Верховного Суда Российской Федерации, постановлением от 24 февраля 2021 г. N 52-АД21-1-К8 они оставлены без изменения. В соответствии с частью 4 статьи 30.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях повторные подача жалоб, принесение протестов по тем же основаниям в суд, ранее рассмотревший вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов на такое постановление, не допускаются.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации
постановил:
постановление заместителя главного государственного инспектора Республики Алтай по использованию и охране земель Управления Росреестра по Республике Алтай от 4 октября 2019 г. N 04-004/03-43, решение судьи Чемальского районного суда Республики Алтай от 11 июня 2020 г. N 12-19/2020, решение судьи Верховного Суда Республики Алтай от 30 июля 2020 г. N 21-87/2020 и постановление судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2020 г. N 16-6121/2020, вынесенные в отношении Жукова А.В. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, оставить без изменения, а жалобу Жукова А.В. в части обжалования указанных актов - без удовлетворения.
Жалобу Жукова А.В. в части обжалования решения судьи Верховного Суда Республики Алтай от 13 февраля 2020 г. N 21-11/2020 и постановления судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 5 августа 2020 г. N 16-4142/2020, состоявшихся по настоящему делу об административном правонарушении, оставить без рассмотрения.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
С.Б.НИКИФОРОВ