ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 9 сентября 2021 г. N 58-АД21-12-К9
Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б., рассмотрев жалобу Ежкова Александра Валентиновича на постановление заместителя руководителя управления - начальника отдела контроля закупок Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю от 25 февраля 2020 г. N 7-4/71, решение судьи Центрального районного суда г. Хабаровска от 14 июля 2020 г. N 12-402/2020, решение судьи Хабаровского краевого суда от 20 октября 2020 г. N 21-709/2020 и постановление судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 20 января 2021 г. N 16-3923/2020, вынесенные в отношении начальника Краевого государственного специализированного автономного учреждения "Дальневосточная база авиационной охраны лесов" (далее - КГСАУ "Дальневосточная база авиационной охраны лесов", учреждение) Ежкова Александра Валентиновича по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
установил:
постановлением заместителя руководителя управления - начальника отдела контроля закупок Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю от 25 февраля 2020 г. N 7-4/71, оставленным без изменения решением судьи Центрального районного суда г. Хабаровска от 14 июля 2020 г. N 12-402/2020, решением судьи Хабаровского краевого суда от 20 октября 2020 г. N 21-709/2020 и постановлением судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 20 января 2021 г. N 16-3923/2020, начальник КГСАУ "Дальневосточная база авиационной охраны лесов" Ежков А.В. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей.
В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Ежков А.В. просит отменить постановление должностного лица и судебные акты, вынесенные в отношении его по настоящему делу об административном правонарушении, приводя доводы об их незаконности.
Изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы жалобы, прихожу к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (здесь и далее положения правовых норм приведены в редакции, действовавшей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения дела об административном правонарушении) принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 2.1 данной статьи, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей.
Согласно статье 8 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (часть 1). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям названного закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
В силу части 1 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) перечислены в части 2 указанной статьи.
Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 Закона N 44-ФЗ. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (часть 5 статьи 24 названного закона).
В соответствии с частью 2 статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации мероприятия по сохранению лесов могут осуществляться государственными автономными учреждениями, подведомственными органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии со статьями 82, 83 названного кодекса.
Частью 3 статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что при осуществлении мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов государственными учреждениями, указанными в части 2 данной статьи, одновременно осуществляется продажа лесных насаждений для заготовки древесины в соответствии с названным кодексом.
В силу части 4 статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации в случаях, если осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, расположенных на землях, находящихся в государственной собственности, не возложено в установленном порядке на государственные учреждения, указанные в части 2 данной статьи, или на лиц, использующих леса, органы государственной власти осуществляют закупки работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и названным кодексом.
При осуществлении закупок работ по охране, защите, воспроизводству лесов одновременно осуществляется продажа лесных насаждений для заготовки древесины в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В этих целях в контракт на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов включаются условия о купле-продаже лесных насаждений (часть 5 статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации).
Управление лесами Правительства Хабаровского края (в настоящее время комитет лесного хозяйства Правительства Хабаровского края, являющийся правопреемником управления) - орган исполнительной власти края, осуществляющий полномочия в области лесных отношений (пункт 1.1 Положения об управлении лесами Правительства Хабаровского края, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 21 сентября 2007 г. N 185-пр (в редакции постановления Правительства Хабаровского края от 25 сентября 2018 г. N 344-пр), действовавшего на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, утратившего силу в связи с изданием постановления Правительства Хабаровского края от 21 апреля 2020 г. N 162-пр, далее - Положение об управлении лесами).
В силу пункта 1.4 названного Положения управление лесами Правительства Хабаровского края осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные ему учреждения.
КГСАУ "Дальневосточная база авиационной охраны лесов" создано постановлением Правительства Хабаровского края от 11 февраля 2011 г. N 32-пр "Об автономных учреждениях Хабаровского края" путем изменения типа краевого государственного специализированного бюджетного учреждения "Дальневосточная база авиационной охраны лесов" в соответствии с распоряжением Правительства Хабаровского края от 28 декабря 2011 г. N 836-рп "О создании краевого государственного специализированного автономного учреждения "Дальневосточная база авиационной охраны лесов".
В соответствии с пунктами 1.3, 1.6, 2.2, 2.9 Устава учреждения, утвержденного начальником управления лесами Хабаровского края 23 ноября 2011 г., учреждение является некоммерческой организацией, созданной на неопределенный срок для осуществления мероприятий по охране лесов от пожаров, иного негативного воздействия, а также по защите и воспроизводству лесов. Учредителем является Хабаровский край, органом исполнительной власти Хабаровского края, осуществляющим функции и полномочия учредителя, является управление лесами Правительства Хабаровского края. Учреждение выполняет государственное задание, установленное указанным органом в соответствии с видами деятельности, отнесенными Уставом к основной деятельности.
Учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям при условии, что такая деятельность указана в его Уставе. Доходы, полученные от такой деятельности приобретенное за счет этих доходов имущество, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и используются им для достижения целей, указанных в пункте 2.3 Устава (пункт 2.11 Устава).
Распоряжением управления лесами Правительства Хабаровского края от 28 декабря 2018 г. N 1401-р в порядке части 2.1 статьи 4 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" утверждено государственное задание на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годы на выполнение работ КГСАУ "Дальневосточная база авиационной охраны лесов", в том числе по проведению сплошных санитарно-оздоровительных рубок: "Локализация и ликвидация очагов вредных организмов. Сплошная санитарная рубка" (раздел 11 пункт 3.2 государственного задания).
Из материалов дела следует, что Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка соблюдения КГСАУ "Дальневосточная база авиационной охраны лесов" требований Закона N 44-ФЗ в сфере охраны лесов при осуществлении купли-продажи лесных насаждений в районе озера Амут Солнечного района Хабаровского края.
В ходе проверки установлено, что управлением лесами Правительства Хабаровского края в лице КГКУ "Амгуньское лесничество" на основании названного государственного задания по договору купли-продажи лесных насаждений от 29 января 2019 г. N 01-11, акту приема-передачи лесных насаждений от 5 февраля 2019 г. N 33 КГСАУ "Дальневосточная база авиационной охраны лесов" переданы лесные насаждения для сплошной санитарной рубки погибших и поврежденных насаждений в Солнечном лесничестве Солнечного участкового лесничества (часть 2 квартала 2 деляна 1, выдел 10 (часть) на площади 24,4 га).
В целях реализации договора купли-продажи лесных насаждений от 29 января 2019 г. N 01-11, направленного на выполнение установленных государственным заданием мероприятий, учреждением без конкурентных процедур определения исполнителей заключены договоры оказания услуг по санитарным рубкам на территории Солнечного лесничества с обществом с ограниченной ответственностью (ООО) "Автоспецтех" от 28 января 2019 г. N 14-У, от 31 января 2019 г. N 15-У, от 27 февраля 2019 г. N 45-У, от 4 марта 2019 г. N 66-У, от 13 марта 2019 г. N 74-У и N 75-У, от 18 марта 2019 г. N 78-У, от 19 марта 2019 г. N 84-У.
Древесина, полученная в результате проведения сплошных санитарных рубок на территории Солнечного лесничества Хабаровского края, реализована учреждением без проведения торгов на основании договоров купли-продажи древесины, заключенных с ООО "Автоспецтех" от 27 февраля 2019 г. N 46, от 5 марта 2019 г. N 67, от 13 марта 2019 г. N 76, от 14 марта 2019 г. N 77, от 19 марта 2019 г. N 85 на общую сумму 12 365,91 руб.
По результатам проверки сделан вывод о нарушении требований статей 6, 8, 24 Закона N 44-ФЗ в части несоблюдения принципов контрактной системы в сфере закупок, принятия решения об осуществлении закупки у единственного поставщика в отсутствие предусмотренных для этого названным законом оснований, а также неприменения конкурентных способов определения покупателя при продаже лесных насаждений, что способствовало созданию преимуществ единственному исполнителю и ограничению конкуренции.
Постановлением Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора от 27 декабря 2019 г. в отношении начальника КГСАУ "Дальневосточная база авиационной охраны лесов" Ежкова А.В., назначенного на должность приказом управления лесами Правительства Хабаровского края от 29 января 2018 г. N 19-пк, возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по факту принятия решения о ненадлежащем способе определения исполнителя, принятия решения о закупке услуг для обеспечения государственных нужд у единственного поставщика с нарушением требований, установленных Законом N 44-ФЗ.
Фактические обстоятельства дела подтверждены собранными доказательствами: планом финансово-хозяйственной деятельности КГСАУ "Дальневосточная база авиационной охраны лесов" на 2019 год с приложением "Распределение расходов на выполнение государственного задания по охране, защите и воспроизводству лесов" (т. 1, л.д. 61 - 69, 191 - 199); соглашением от 11 января 2019 г. N 06-11/1 о предоставлении субсидии из краевого бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг в 2019 - 2021 годах и дополнительными соглашениями к нему от 18 марта 2019 г. N 1 и от 20 декабря 2019 г. N 9 (т. 1, л.д. 70 - 75, 81 - 98, т. 2, л.д. 203 - 223); постановлением о возбуждении дела об административном правонарушении (т. 2, л.д. 2 - 12); копией государственного задания (т. 2, л.д. 13 - 21); письменными объяснениями начальника отдела экономики лесного хозяйства управления лесами Правительства Хабаровского края Макаровой Т.Г. (т. 2, л.д. 32 - 34); копией договора купли-продажи лесных насаждений от 29 января 2019 г. N 01-11 (т. 2, л.д. 35 - 55); копиями договоров на оказание услуг по санитарным рубкам от 28 января 2019 г. N 14-У, от 31 января 2019 г. N 15-У, от 27 февраля 2019 г. N 45-У, от 4 марта 2019 г. N 66-У, от 13 марта 2019 г. N 74-У и N 75-У, от 18 марта 2019 г. N 78-У, от 19 марта 2019 г. N 84-У (т. 2, л.д. 56 - 137); копиями договоров купли-продажи древесины от 30 января 2019 г. N 13, от 27 февраля 2019 г. N 46, от 5 марта 2019 г. N 67, от 13 марта 2019 г. N 76, от 14 марта 2019 г. N 77, от 19 марта 2019 г. N 85 и копиями платежных поручений (т. 2, л.д. 138 - 169, 173 - 185); сведениями о направлении управлением лесами Правительства Хабаровского края актов лесопатологического обследования, договоров на оказание услуг по санитарным рубкам и договоров купли-продажи древесины в Департамент региональной безопасности Губернатора Хабаровского края для проведения правовой экспертизы (т. 2, л.д. 170 - 171).
В соответствии со статьей 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Вывод судебных инстанций о наличии в деянии начальника учреждения Ежкова А.В. состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена частью 1 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, соответствует фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам.
В соответствии с требованиями статьи 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при рассмотрении дела об административном правонарушении на основании полного и всестороннего анализа собранных по делу доказательств установлены все юридически значимые обстоятельства его совершения, предусмотренные статьей 26.1 данного кодекса.
Действия начальника учреждения Ежкова А.В. квалифицированы по части 1 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в соответствии с установленными обстоятельствами, нормами названного кодекса и законодательства о контрактной системе в сфере закупок.
В настоящей жалобе заявитель утверждает, что учреждение, подведомственное управлению лесами Правительства Хабаровского края, не было обязано и не имело объективной возможности выполнить закупку услуг по санитарным рубкам определенным способом с одновременной продажей лесных насаждений в соответствии с требованиями Закона N 44-ФЗ, не является субъектом применения названного закона в части организации и проведения такой закупки, которая может быть совершена только органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим полномочия в области лесных отношений. На законных основаниях учреждение может осуществить закупку только в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ) и Положением о закупке товаров, работ, услуг для нужд Краевого государственного специализированного автономного учреждения "Дальневосточная база авиационной охраны лесов", утвержденным Наблюдательным советом учреждения (протокол заочного голосования от 24 декабря 2018 г. N 8), договоры на оказание услуг по санитарным рубкам заключены в целях обеспечения выполнения учреждением лесохозяйственных работ за счет средств от приносящей доход деятельности в соответствии с названными законом и Положением.
Данный довод обоснованным признать нельзя, поскольку ни Закон N 44-ФЗ, ни Единая информационная система в сфере закупок не препятствуют выполнению учреждением подобных закупок. Названный закон предусматривает механизм проведения открытого аукциона в электронной форме, позволяющий, в том числе осуществлять такие закупки.
Исходя из положений частей 1 - 2.1 статьи 4 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", статьи 6, пункта 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, частей 2 - 5 статьи 19, пункта 1 статьи 82, статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов могут осуществляться за счет бюджетных средств непосредственно специально созданным автономным учреждением на основании государственного задания, от выполнения которого оно не вправе отказаться, а в случае, если осуществление указанных мероприятий не возложено на автономное учреждение, исполнитель определяется органом государственной власти путем проведения закупок соответствующих услуг на основании требований Закона N 44-ФЗ.
Законом N 223-ФЗ установлены общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, в том числе автономными учреждениями.
При этом целями регулирования указанного закона являются, в частности, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей отдельных видов юридических лиц, в том числе автономных учреждений, в товарах, работах, услугах, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд таких заказчиков.
Таким образом, Закон N 223-ФЗ применим в том случае, когда закупка осуществляется для нужд самих поименованных в данном законе юридических лиц, в том числе автономных учреждений.
Должностным лицом и нижестоящими судебными инстанциями обоснованно отмечено, что в случае, когда учреждению поручено совершение определенных мероприятий в целях реализации государственных нужд и обеспечения выполнения полномочий органа государственной власти, осуществляются закупки для удовлетворения государственных нужд и подлежит применению Закон N 44-ФЗ. Поставщики (подрядчики, исполнители) должны определяться в этом случае указанными в статье 24 данного закона конкурентными способами, поскольку выполнение государственного задания обеспечивает публичные потребности и финансируется за счет бюджетных средств.
В рассматриваемом случае санитарная рубка с одновременной продажей лесных насаждений для заготовки древесины финансировалась за счет выделенных на эти цели бюджетных средств, подлежала производству на землях лесного фонда во исполнение государственного задания и по поручению государственного органа для обеспечения публичного интереса и удовлетворения государственных нужд, а не нужд учреждения.
Относительно утверждения заявителя о заключении договоров на оказание услуг по санитарным рубкам за счет средств от приносящей доход деятельности нижестоящими судебными инстанциями обоснованно указано, что согласно материалам дела, в том числе плану финансово-хозяйственной деятельности, расходы учреждения на выполнение государственного задания распределены с учетом средств бюджетного финансирования и собственных доходов, из краевого бюджета предоставлена субсидия на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, средства которой учреждение обязано направить исключительно на выплаты, установленные планом финансово-хозяйственной деятельности.
При выполнении мероприятий по реализации государственного задания необходимо руководствоваться положениями Закона N 44-ФЗ, основываясь на перечисленных в статье 6 данного закона принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.
Вместе с тем нормы названного закона не соблюдены, с ООО "Автоспецтех" без конкурсных процедур заключены перечисленные выше договоры оказания услуг по санитарным рубкам, по которым обществу фактически переданы лесные насаждения для заготовки древесины путем проведения санитарных рубок.
Данные договоры Арбитражный суд Хабаровского края признал недействительными, установив, что они заключены с нарушением предусмотренного лесным законодательством запрета, не допускающего передачу лесных насаждений для заготовки древесины без проведения конкурсных процедур. Соответствующие решения, принятые по делам N А73-21039/2019, А73-21040/2019, А73-21041/2019, А73-21042/2019, А73-21043/2019, А73-21044/2019, А73-21045/2019, А73-21046/2019, возбужденным по искам заместителя Амурского бассейнового природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации в лице управления лесами Правительства Хабаровского края к учреждению и ООО "Автоспецтех", оставлены без изменения Шестым арбитражным апелляционным судом, Арбитражным судом Дальневосточного округа и Верховным Судом Российской Федерации.
Разъяснения, изложенные в письмах Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации, на которые ссылается заявитель, не носят нормативного характера.
Доводы, имеющие правовое значение и аналогичные изложенным в настоящей жалобе, были предметом проверки на предыдущих стадиях производства по делу и обоснованно отвергнуты по мотивам, изложенным в обжалуемых актах.
Несогласие заявителя с оценкой установленных должностным лицом и судебными инстанциями обстоятельств правовым основанием к отмене принятых по делу актов не является.
Нарушений норм процессуального закона в ходе производства по делу не допущено, нормы материального права применены правильно.
Порядок и срок давности привлечения к административной ответственности соблюдены.
Административное наказание назначено по правилам статей 3.1, 3.5, 4.1 - 4.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в пределах санкции части 1 статьи 7.29 названного кодекса.
Жалобы на постановление по делу об административном правонарушении рассмотрены нижестоящими судами в порядке, установленном статьями 30.6, 30.9, 30.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, соответственно.
Обстоятельств, которые в силу пунктов 2 - 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях могли бы повлечь изменение или отмену обжалуемых актов, при рассмотрении настоящей жалобы не установлено.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации
постановил:
постановление заместителя руководителя управления - начальника отдела контроля закупок Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю от 25 февраля 2020 г. N 7-4/71, решение судьи Центрального районного суда г. Хабаровска от 14 июля 2020 г. N 12-402/2020, решение судьи Хабаровского краевого суда от 20 октября 2020 г. N 21-709/2020 и постановление судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 20 января 2021 г. N 16-3923/2020, вынесенные в отношении начальника КГСАУ "Дальневосточная база авиационной охраны лесов" Ежкова А.В. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, оставить без изменения, а жалобу Ежкова А.В. - без удовлетворения.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
С.Б.НИКИФОРОВ