ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 25 сентября 2020 г. N 5-АД20-95
Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б., рассмотрев жалобу председателя окружной избирательной комиссии по выборам депутата Московской городской Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 15 (далее также окружная избирательная комиссия) Огиевской Ольги Дмитриевны на вступившие в законную силу постановление мирового судьи судебного участка N 24 района Москворечье-Сабурово г. Москвы от 1 ноября 2019 г. (здесь и далее день изготовления постановления в полном объеме), решение судьи Нагатинского районного суда г. Москвы от 25 ноября 2019 г. и постановление судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2020 г., вынесенные в отношении Савостьянова Сергея Владимировича по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 5.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
установил:
постановлением мирового судьи судебного участка N 24 района Москворечье-Сабурово г. Москвы от 1 ноября 2019 г., оставленным без изменения решением судьи Нагатинского районного суда г. Москвы от 25 ноября 2019 г. и постановлением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2020 г., в отношении Савостьянова С.В. прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 5.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на основании пункта 9 части 1 статьи 24.5 названного Кодекса.
Председатель окружной избирательной комиссии Огиевская О.Д., направившая дело на рассмотрение судье, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой, в которой ставит вопрос об отмене судебных актов, состоявшихся по настоящему делу об административном правонарушении, приводя доводы об их незаконности.
Савостьянов С.В., уведомленный в соответствии с требованиями части 2 статьи 30.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о подаче указанной жалобы, в установленный срок представил возражения, в которых просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, жалобу должностного лица, направившего дело на рассмотрение судье, - без удовлетворения.
Изучив материалы дела об административном правонарушении, ознакомившись с доводами жалобы и возражений на нее, судья Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.
Частью 1 статьи 5.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за изготовление или распространение в период подготовки и проведения выборов, референдума печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов с нарушением требований, установленных законодательством о выборах и референдумах.
В соответствии с пунктом 2 статьи 54 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 67-ФЗ), частью 3 статьи 54 Закона г. Москвы от 6 июля 2005 г. N 38 "Избирательный кодекс города Москвы" (далее - Избирательный кодекс г. Москвы) все печатные и аудиовизуальные агитационные материалы должны содержать наименование, юридический адрес и идентификационный номер налогоплательщика организации (фамилию, имя, отчество лица и наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, где находится место его жительства), изготовившей (изготовившего) данные материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество лица), заказавшей (заказавшего) их, а также информацию о тираже и дате выпуска этих материалов и указание об оплате их изготовления из средств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума.
Как усматривается из материалов дела, 2 сентября 2019 г. председателем окружной избирательной комиссии в отношении Савостьянова С.В. составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 5.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которому он, являясь кандидатом в депутаты Московской городской Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 15, 7 августа 2019 г. (дата выпуска, указанная в аудиовизуальном агитационном материале) в нарушение пункта 2 статьи 54 Закона N 67-ФЗ, части 3 статьи 54 Избирательного кодекса г. Москвы изготовил аудиовизуальный агитационный материал - видеоролик без указания в нем наименования субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, где находится место жительства лица, изготовившего данный материал.
По результатам рассмотрения дела мировой судья прекратил в отношении Савостьянова С.В. производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 5.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на основании пункта 9 части 1 статьи 24.5 названного Кодекса, сделав вывод о том, что в рассматриваемом случае имеются обстоятельства, при наличии которых лицо, совершившее действия (бездействие), содержащие признаки состава административного правонарушения, освобождается от административной ответственности.
Принимая решение о прекращении производства по делу по указанному основанию, мировой судья исходил из того, что на дату возбуждения 2 сентября 2019 г. настоящего дела Савостьянов С.В. являлся зарегистрированным кандидатом в депутаты Московской городской Думы, однако на момент составления протокола об административном правонарушении не имелось сведений о согласии прокурора на привлечение его к административной ответственности, а в ходе рассмотрения дела такого согласия прокурором не дано.
Вышестоящие судебные инстанции с выводами мирового судьи и принятым им решением согласились.
Однако выводы судебных инстанций является ошибочными.
Статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в частности, всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.
Согласно статье 26.1 названного Кодекса в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Законом N 67-ФЗ, Избирательным кодексом г. Москвы установлены особые условия привлечения кандидата в депутаты, в том числе к административной ответственности.
В соответствии с пунктом 4 статьи 41 Закона N 67-ФЗ, частью 4 статьи 40 Избирательного кодекса г. Москвы зарегистрированный кандидат не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора (соответственно уровню выборов).
Из материалов дела следует, что решением окружной избирательной комиссии от 4 июля 2019 г. Савостьянов С.В. зарегистрирован кандидатом в депутаты Московской городской Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 15 (л.д. 18 - 19).
Вместе с тем решением окружной избирательной комиссии от 16 сентября 2019 г. N 23/1 Савостьянов С.В., избранный по одномандатному избирательному округу N 15, зарегистрирован депутатом Московской городской Думы седьмого созыва (л.д. 73).
В силу пункта 5 статьи 41 Закона N 67-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения дела об административном правонарушении), части 6 статьи 40 Избирательного кодекса г. Москвы кандидат утрачивает права и освобождается от обязанностей, которые связаны со статусом кандидата, с момента официального опубликования (обнародования) общих данных о результатах выборов.
Таким образом, на дату рассмотрения 31 октября 2019 г. мировым судьей дела и вынесения постановления (31 октября 2019 г. объявлена резолютивная часть, 1 ноября 2019 г. постановление изготовлено в полном объеме) Савостьянов С.В. утратил статус зарегистрированного кандидата в депутаты, что в нарушение требований статьи 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях мировой судья, выводы которого поддержали вышестоящие судебные инстанции, оставил без должного внимания, неправомерно применив положения пункта 4 части 41 Закона N 67-ФЗ.
На день рассмотрения дела мировым судьей Савостьянов С.В. являлся депутатом Московской городской Думы - постоянно действующего высшего законодательного (представительного) органа государственной власти города Москвы (часть 1 статьи 33 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы").
Гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (далее также депутат) урегулированы статьей 13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ).
Пунктом 3 этой статьи определены случаи, в которых исключено привлечение депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе к административной ответственности. В соответствии с указанной нормой депутат такого органа не может быть привлечен к административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
Обстоятельства, послужившие основанием для возбуждения настоящего дела, к перечисленным в названной норме случаям, в которых исключается привлечение депутата к административной ответственности, не относятся.
В пункте 2 статьи 13 Закона N 184-ФЗ закреплено, что в случае привлечения депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации к административной ответственности, совершения в отношении его административно-процессуальных действий применяется особый порядок производства по административным делам, установленный федеральными законами.
Аналогичные положения в отношении депутата Московской городской Думы закреплены в части 1 статьи 15 Закона г. Москвы от 13 июля 1994 г. N 14-60 "О статусе депутата Московской городской Думы".
Применительно к производству по делам об административных правонарушениях таким федеральным законом является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Статья 1.4 названного Кодекса содержит отсылочную норму, согласно которой особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров, сотрудников Следственного комитета Российской Федерации и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (часть 2).
В соответствии с положениями приведенных норм особые условия привлечения к административной ответственности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть установлены только федеральным законодателем.
Положениями названного выше Закона N 67-ФЗ предусмотрены особые условия привлечения к административной ответственности зарегистрированных кандидатов в депутаты.
На федеральном уровне закреплены только особые условия привлечения к административной ответственности депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) Федеральным законом от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
Особенности процедуры привлечения к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации федеральным законодательством не предусмотрены.
В ранее действовавшей редакции статьи 13 Закона N 184-ФЗ, устанавливающей гарантии депутатской неприкосновенности, был установлен механизм, обеспечивающий невозможность привлечения депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а статьей 14 данного закона был урегулирован порядок получения согласия этого органа на лишение депутата неприкосновенности.
Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края" положения пунктов 1 - 4 статьи 13 и пунктов 1 - 4 статьи 14 указанного закона в предыдущей редакции признаны не соответствующими Конституции.
При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, вопрос о неприкосновенности депутатов в той мере, в какой он затрагивает основные принципы административной ответственности, относится к ведению Российской Федерации, поэтому для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации особые условия привлечения к административной ответственности законами субъектов Российской Федерации устанавливаться не могут. Федеральный же законодатель, принимая соответствующий нормативный акт, должен соблюдать требования Конституции Российской Федерации, составляющие конституционно - правовую основу такого регулирования.
В Конституции Российской Федерации закреплена неприкосновенность (парламентский иммунитет) членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (статья 98), Президента Российской Федерации (статья 91) и судей (статья 122). Неприкосновенность же депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно в Конституции Российской Федерации не предусмотрена, что, однако, не означает невозможность установления законом для депутата определенных личных гарантий, обусловленных его статусом.
Конституционным Судом Российской Федерации отмечено, что конкретный объем неприкосновенности, обеспечивающий недопустимость преследования депутата именно в связи с его депутатской деятельностью и в целях оказания влияния на нее, должен быть определен федеральным законодателем с соблюдением требований Конституции Российской Федерации.
Федеральный законодатель может установить для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации лишь такие дополнительные процессуальные гарантии, которые, не исключая, в том числе административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, предусматривали бы обусловленное предназначением института парламентской неприкосновенности определенное усложнение соответствующих процедур, с тем, чтобы обеспечить юридически целесообразную дифференциацию процессуальных механизмов в сфере административной ответственности, не нарушая, однако, ее общих принципов, установленных федеральным законодательством на основе Конституции Российской Федерации. В частности, эти процедуры применительно к случаям привлечения депутатов к уголовной и к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, за действия, не связанные с осуществлением ими своих полномочий, могут предполагать участие прокурора вышестоящего уровня в принятии решения и обязательность согласия суда на проведение соответствующих процессуальных действий.
Однако до настоящего времени федеральным законодателем такие дополнительные процессуальные гарантии при привлечении к административной ответственности для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации не установлены.
В Государственную Думу неоднократно были внесены законопроекты о внесении изменения в статью 13 Закона N 184-ФЗ путем дополнения ее положениями о том, что депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта Российской Федерации. Однако соответствующие дополнения в закон не внесены.
При этом Комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (далее - Комитет), давая заключения по этим законопроектам, рекомендовал Государственной Думе их отклонение в первом чтении. В числе иных оснований к тому Комитет в заключении указывал, что законопроект рассматривался Генеральной прокуратурой Российской Федерации и не поддержан, он не в полной мере согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу депутатской неприкосновенности, выраженной в Постановлении от 12 апреля 2002 г., и ограничивает полномочия судебной власти в отношении депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что противоречит нормам Конституции Российской Федерации и приведенной в названном Постановлении правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации.
Кроме того, Комитетом отмечено, что Российская Федерация, будучи членом Группы государств против коррупции (далее - ГРЕКО), должна учитывать ее рекомендации при совершенствовании законодательства. В этой связи Комитетом обращено внимание на то, что в оценочном докладе об итогах объединенных первого и второго раундов оценки по Российской Федерации (Greco Eval l/II Rep (2008) 2E) ГРЕКО рекомендовала сократить до минимума, требуемого в демократическом обществе, категории лиц, пользующихся иммунитетом от судебного преследования (рекомендация xi), тогда как законопроект, напротив, предусматривает расширение категории таких лиц, что не согласуется с рекомендацией ГРЕКО.
В числе изложенного необходимо учитывать, что в приказе Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 23 ноября 2015 г. N 645 "О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом", изданном в целях установления единого подхода к реализации положений законодательства, устанавливающего особые условия привлечения к административной ответственности таких лиц, депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не поименован среди указанных в означенном приказе лиц, обладающих особым статусом, для привлечения к административной ответственности которых необходимо согласие прокурора.
Таким образом, на дату рассмотрения дела мировым судьей Савостьянов С.В. уже утратил статус зарегистрированного кандидата в депутаты Московской городской Думы, а для депутатов данного законодательного (представительного) органа государственной власти г. Москвы особых условий привлечения к административной ответственности не установлено.
При таких обстоятельствах вопреки выводам, изложенным в состоявшихся по делу судебных актах, получение согласия прокурора на привлечение Савостьянова С.В. к административной ответственности не требовалось. Необходимость применения на дату рассмотрения настоящего дела особых условий привлечения к административной ответственности отсутствовала.
Законодательство о выборах и референдумах применительно к обстоятельствам настоящего дела судебными инстанциями не проанализировано. Приведенные в обжалуемых судебных актах выводы о необходимости получения согласия прокурора на привлечение к административной ответственности Савостьянова С.В., являвшегося на дату разрешения дела депутатом Московской городской Думы, на нормах указанного законодательства не основаны и являются неправильными.
При этом положения пункта 4 статьи 41 Закона N 67-ФЗ, которыми установлены особые условия привлечения к административной ответственности для кандидатов в депутаты, в рассматриваемом случае при рассмотрении дела и вынесении мировым судьей постановления по делу об административном правонарушении применению не подлежали.
В ходе производства по делу было установлено, что не имеется и иных оснований для применения в отношении Савостьянова С.В. особых условий привлечения к административной ответственности.
В ответе начальника отдела по надзору за исполнением законов в сфере обеспечения правопорядка и административного законодательства прокуратуры г. Москвы от 30 сентября 2019 г. N 7/33-2019 содержится указание на то, что Савостьянов С.В. является судьей в отставке, в связи с чем невозможно решить вопрос о даче согласия на привлечение его к административной ответственности со ссылкой на необходимость обратиться за соответствующим согласием по компетенции (л.д. 53, 61).
Вместе с тем согласно ответу председателя Квалификационной коллегии судей г. Москвы от 24 октября 2019 г. N ККС-623/19 решением Квалификационной коллегии судей г. Москвы от 19 сентября 2019 г. отставка судьи Перовского районного суда г. Москвы Савостьянова С.В. прекращена (л.д. 66, 67).
Необходимо отметить, что выражая несогласие с принятыми по делу судебными актами, должностным лицом окружной избирательной комиссии в числе иных доводов последовательно заявлялось, что на дату рассмотрения дела мировым судьей Савостьянов С.В. уже утратил статус зарегистрированного кандидата в депутаты Московской городской Думы и согласие прокурора на привлечение его к административной ответственности не требовалось. Однако данные доводы не проверены, надлежащая правовая оценка им не дана.
Подобное рассмотрение дела и жалоб не отвечает установленным статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задачам производства по делам об административных правонарушениях о всестороннем, полном, объективном и своевременном выяснении обстоятельств дела и разрешении его в соответствии с законом. Допущенное судебными инстанциями нарушение повлияло на исход дела.
Вместе с тем в настоящее время обжалуемые судебные акты отменены быть не могут, поскольку на момент рассмотрения в Верховном Суде Российской Федерации жалобы, поданной должностным лицом, направившим дело на рассмотрение судье, срок давности привлечения к административной ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях для данной категории дел, истек.
В соответствии с частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах составляет один год.
Обстоятельства, послужившие основанием для возбуждения настоящего дела об административном правонарушении, имели место 7 августа 2019 г.
Срок давности привлечения к административной ответственности начал исчисляться с указанной даты и истек 7 августа 2020 г.
В силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.
Исходя из положений статьи 4.5 и пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по истечении установленных сроков давности привлечения к административной ответственности вопрос об административной ответственности лица, производство по делу в отношении которого прекращено, обсуждаться не может, отмена в связи с этим состоявшихся по делу судебных актов, возобновление производства по делу и возвращение его на новое рассмотрение невозможны, так как это ухудшает положение данного лица.
Поскольку установленный частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях для данной категории дел срок давности привлечения к административной ответственности истек, возможность возобновления производства по делу исключена.
При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты отменены быть не могут и подлежат оставлению без изменения.
Относительно довода жалобы о том, что при составлении протокола об административном правонарушении должностное лицо не обязано было запрашивать согласие прокурора на привлечение к административной ответственности зарегистрированного кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, такое согласие должно быть получено по запросу судьи при рассмотрении дела о привлечении такого лица к административной ответственности, судья Верховного Суда Российской Федерации отмечает следующее.
Исходя из смысла законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, а также в соответствии с положениями, закрепленными в пунктах 1.2.3, 2.2, 2.6, 3.3 названного выше приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 23 ноября 2015 г. N 645 "О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом", в случае, когда выявлено совершение зарегистрированным кандидатом в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации административного правонарушения, согласие прокурора на привлечение такого лица к административной ответственности запрашивается незамедлительно после возбуждения дела.
Так, из буквального содержания положений указанного приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации следует, что при выявлении административного правонарушения, административное наказание за которое назначается в судебном порядке, совершенного зарегистрированным кандидатом в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, незамедлительно после возбуждения дела об административном правонарушении прокурору субъекта Российской Федерации должно быть направлено ходатайство о даче согласия на назначение административного наказания. Согласие на назначение административного наказания может быть приложено к направляемым в суд материалам дела об административном правонарушении, возбужденного в отношении указанного лица.
Таким образом, приведенный выше довод заявителя несостоятелен.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации
постановил:
постановление мирового судьи судебного участка N 24 района Москворечье-Сабурово г. Москвы от 1 ноября 2019 г., решение судьи Нагатинского районного суда г. Москвы от 25 ноября 2019 г. и постановление судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2020 г., вынесенные в отношении Савостьянова С.В. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 5.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, оставить без изменения, жалобу председателя окружной избирательной комиссии по выборам депутата Московской городской Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 15 Огиевской О.Д. - без удовлетворения.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
С.Б.НИКИФОРОВ