КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 17 июля 2018 г. N 1689-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ АВТОНОМНОЙ
НЕКОММЕРЧЕСКОЙ ОРГАНИЗАЦИИ "ЦЕНТР СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВЫХ ПРАВ"
НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧАСТЬЮ 1 СТАТЬИ
19.34 КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ, А ТАКЖЕ АБЗАЦАМИ ПЕРВЫМ, ВТОРЫМ
И ОДИННАДЦАТЫМ ПУНКТА 6 СТАТЬИ 2 И АБЗАЦЕМ ТРЕТЬИМ ПУНКТА
7 СТАТЬИ 32 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О НЕКОММЕРЧЕСКИХ
ОРГАНИЗАЦИЯХ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы автономной некоммерческой организации "Центр социально-трудовых прав" к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации,
установил:
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации автономная некоммерческая организация "Центр социально-трудовых прав" оспаривает конституционность части 1 статьи 19.34 КоАП Российской Федерации, согласно которой осуществление деятельности некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, не включенной в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.
Кроме того, в жалобе оспаривается конституционность следующих положений Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях":
абзаца первого пункта 6 статьи 2, устанавливающего, что под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, в данном Федеральном законе понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ) (далее - иностранные источники), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации;
абзаца второго пункта 6 статьи 2, согласно которому некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она осуществляет деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя Российской Федерации, федеративного устройства Российской Федерации, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития Российской Федерации, развития политической системы, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия;
абзаца одиннадцатого пункта 6 этой же статьи, определяющего, что к политической деятельности не относятся деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность;
абзаца третьего пункта 7 статьи 32, предписывающего уполномоченному органу в случае выявления некоммерческой организации, осуществляющей деятельность в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, которая не подала заявление о включении ее в предусмотренный пунктом 10 статьи 13.1 данного Федерального закона реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, включать такую некоммерческую организацию в указанный реестр.
Как следует из представленных материалов, по результатам и на основании материалов плановой документарной проверки, проведенной в отношении автономной некоммерческой организации "Центр социально-трудовых прав" в течение февраля 2016 года, распоряжением Министерства юстиции Российской Федерации от 21 марта 2016 года заявитель был включен в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, а 17 мая 2016 года в отношении заявителя Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по городу Москве был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.34 КоАП Российской Федерации.
Постановлением судьи Тверского районного суда города Москвы от 28 июня 2016 года заявитель привлечен к административной ответственности за указанное административное правонарушение с назначением административного штрафа в размере трехсот тысяч рублей. Решением судьи Московского городского суда от 26 октября 2016 года указанное постановление отменено, производство по делу прекращено в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности. Постановлением заместителя председателя Московского городского суда от 14 декабря 2016 года данное решение отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Московский городской суд. В ходе нового рассмотрения жалобы автономной некоммерческой организации "Центр социально-трудовых прав" на постановление по делу об административном правонарушении было отказано в удовлетворении заявленных защитником ходатайств об отложении слушания дела и о приостановлении производства по делу до рассмотрения в Московском городском суде апелляционной жалобы на решение Замоскворецкого районного суда города Москвы от 18 октября 2016 года, которым отказано в удовлетворении административного иска заявителя об оспаривании распоряжения о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Решением судьи Московского городского суда от 24 января 2017 года постановление по делу об административном правонарушении оставлено без изменения.
Впоследствии решение суда от 18 октября 2016 года было оставлено без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 8 февраля 2017 года, в передаче кассационной жалобы заявителя на данные судебные постановления для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции заявителю отказано (определение судьи Московского городского суда от 14 июня 2017 года). Суды, исследовав материалы деятельности заявителя, пришли к выводу, что она выходит за пределы деятельности в области науки, образования, защиты материнства и детства и носит политический характер, поскольку формат проводимых заявителем мероприятий и рассматриваемые на них вопросы преследовали цель оказать влияние на выработку государственной политики, привлечь внимание со стороны органов государственной власти и общественности, вызвать общественный резонанс, что не тождественно научной и образовательной деятельности.
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения в их взаимосвязи позволяют с учетом смысла, придаваемого им правоприменительной практикой, применять к некоммерческой организации, осуществляющей деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительную деятельность, правовые последствия признания некоммерческой организации выполняющей функции иностранного агента в связи с оказанием влияния на государственную политику, а также на решения и действия государственных органов в указанных областях.
Кроме того, заявитель полагает, что взаимосвязанные положения части 1 статьи 19.34 КоАП Российской Федерации и абзаца третьего пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" ограничивают возможности для реализации права на судебную защиту некоммерческими организациями, привлекаемыми к административной ответственности, поскольку, в частности, действующим правовым регулированием не предусмотрено приостановление производства по делу об административном правонарушении до принятия судом решения по административному исковому заявлению некоммерческой организации о признании незаконным решения уполномоченного органа о включении данной организации в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.
В связи с этим заявитель просит признать оспариваемые законоположения не соответствующими статьям 17 (часть 1), 19 (часть 1), 46 (части 1 и 2), 47 (часть 1), 55 (часть 3) и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.
В Постановлении от 8 апреля 2014 года N 10-П Конституционный Суд Российской Федерации признал взаимосвязанные положения пункта 6 статьи 2, абзаца второго пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и части шестой статьи 29 Федерального закона от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку, выделяя некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента, и устанавливая их обязанность до начала осуществления политической деятельности подать в уполномоченный орган заявление о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, данные законоположения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования:
направлены на обеспечение прозрачности (открытости) деятельности некоммерческих организаций, получающих денежные средства и иное имущество от иностранных источников и участвующих в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, в целях оказания воздействия - прямого или опосредованного (путем формирования общественного мнения) - на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими государственную политику, не предполагают государственного вмешательства в определение предпочтительного содержания и приоритетов такой деятельности и не означают негативную законодательную оценку некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента;
устанавливают уведомительный порядок включения некоммерческих организаций в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, и не препятствуют некоммерческим организациям свободно изыскивать и получать денежные средства и иное имущество как от иностранных, так и от российских источников и использовать их для организации и проведения политической деятельности, в том числе в интересах иностранных источников;
исходят из презумпции законности и добросовестности деятельности некоммерческих организаций и не лишают их права на судебную защиту от необоснованных требований органов юстиции или прокуратуры о подаче заявления о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, возлагая бремя доказывания необходимости подачи такого заявления на соответствующие государственные органы.
В данном Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что, как вытекает из содержания взаимосвязанных положений пункта 6 статьи 2, абзаца второго пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и части шестой статьи 29 Федерального закона "Об общественных объединениях", некоммерческая организация - для того чтобы быть признанной выполняющей функции иностранного агента - должна:
быть российской некоммерческой организацией, что исключает отнесение к некоммерческим организациям, выполняющим функции иностранного агента, международных и иностранных организаций, включая их представительства (филиалы), открытые на территории Российской Федерации;
получать денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ). При этом ни временные (продолжительность, систематичность, однократность), ни количественные (размер, объем), ни видовые (пожертвования, гранты, премии и т.п.) характеристики получаемых некоммерческой организацией от иностранных источников денежных средств или иного имущества юридического значения не имеют, чем, по существу, блокируется возможность произвольного истолкования и применения указанных законоположений в части, относящейся к условиям получения иностранного финансирования. Вместе с тем важно учитывать, что соответствующие денежные средства и иное имущество должны быть не просто перечислены (направлены в адрес) некоммерческой организации, а приняты ею; если же она отказывается от их получения и возвращает иностранному источнику, тем более когда такие действия предпринимаются до начала участия в политической деятельности, объявление себя некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, не требуется. В противном случае некоммерческие организации были бы поставлены в положение, не согласующееся с презумпцией законности и добросовестности их деятельности и не позволяющее им определять приемлемые источники получаемых денежных средств и иного имущества и самостоятельно решать вопрос об их принятии;
участвовать в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, т.е. независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, участвовать (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях. Их формы могут быть самыми разнообразными: помимо собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования политические акции могут выражаться в предвыборной агитации и агитации по вопросам референдума, в публичных обращениях к органам государственной власти, в распространении, в том числе с использованием современных информационных технологий, своих оценок принимаемых государственными органами решений и проводимой ими политики, а также в других действиях, исчерпывающее законодательное установление перечня которых невозможно. При отнесении тех или иных мероприятий, к организации и проведению которых причастны некоммерческие организации, к политическим акциям, подпадающим под действие указанных законоположений, принципиальное значение должны иметь их направленность на воздействие - непосредственное или путем формирования общественного мнения - на принятие государственными органами решений и проводимую ими государственную политику, а также нацеленность на публичный резонанс и привлечение внимания со стороны государственного аппарата и (или) гражданского общества.
Осуществление же некоммерческой организацией деятельности в таких областях, как наука, культура, искусство, здравоохранение, профилактика и охрана здоровья граждан, социальная поддержка и защита граждан, защита материнства и детства, социальная поддержка инвалидов, пропаганда здорового образа жизни, физическая культура и спорт, защита растительного и животного мира, благотворительность, а также содействие благотворительности и добровольчество, не относится к политической деятельности, занятие которой может служить основанием для признания такой организации выполняющей функции иностранного агента, - даже если она имеет целью воздействие на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими государственную политику, но при условии, что эти цели не выходят за пределы (рамки) соответствующей области деятельности.
Руководствуясь приведенной правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащей толкование понятия "политическая деятельность", федеральный законодатель в Федеральном законе от 2 июня 2016 года N 179-ФЗ "О внесении изменений в статью 8 Федерального закона "Об общественных объединениях" и статью 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" уточнил содержащееся в пункте 6 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" определение понятия "политическая деятельность", в том числе указал сферы деятельности, которые не относятся к политической деятельности.
Таким образом, оспариваемые заявителем часть 1 статьи 19.34 КоАП Российской Федерации, абзацы первый, второй и одиннадцатый пункта 6 статьи 2 и абзац третий пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях", действующие с учетом указанных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя в указанном им аспекте.
Что касается доводов заявителя о том, что часть 1 статьи 19.34 КоАП Российской Федерации и абзац третий пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" как допускающие привлечение некоммерческой организации к административной ответственности до завершения обжалования решения уполномоченного органа о включении такой организации в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, ограничивают возможности для реализации права на судебную защиту некоммерческими организациями, то они также не могут быть признаны обоснованными.
Как следует из статей 26.1 и 26.2 КоАП Российской Федерации, обстоятельства, имеющие отношение к делу об административном правонарушении, подлежат выяснению путем исследования доказательств, каковыми являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, а также виновность лица, привлекаемого к административной ответственности.
В соответствии с указанным Кодексом по делу об административном правонарушении подлежат выяснению, в частности, следующие обстоятельства: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые данным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения (статья 26.1), т.е. с учетом объективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.34 КоАП Российской Федерации, при производстве по делу об административном правонарушении, так же как и в рамках административного дела о признании незаконным решения уполномоченного органа о включении некоммерческой организации в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, должны быть установлены основания для включения некоммерческой организации в указанный реестр.
Кроме того, согласно данному Кодексу постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено (часть 1 статьи 30.1), а также пересмотрено в порядке, предусмотренном статьями 30.12 - 30.19; при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении законность и обоснованность вынесенного постановления проверяются на основании как имеющихся в деле, так и дополнительно представленных материалов (пункт 8 части 2 статьи 30.6); судья, принявший к рассмотрению жалобу на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, также вправе в интересах законности проверить дело об административном правонарушении в полном объеме (часть 2 статьи 30.16).
Соответственно, некоммерческая организация имеет возможность обжаловать постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.34 КоАП Российской Федерации, сославшись на вступившее в законную силу решение суда по административному делу, которым решение уполномоченного органа о включении некоммерческой организации в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, признано незаконным.
В связи с этим, а также с учетом того, что суды как в рамках производства по делу об административном правонарушении, так и в рамках административного дела по административному иску заявителя пришли к выводу о наличии оснований для признания деятельности заявителя политической и признания его выполняющим функции иностранного агента, нет оснований рассматривать часть 1 статьи 19.34 КоАП Российской Федерации и абзац третий пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" как нарушающие конституционные права заявителя в указанном им аспекте.
Разрешение же вопроса о том, являлась ли конкретная деятельность заявителя политической деятельностью, в том числе с учетом указанных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, и, соответственно, имелись ли основания для признания заявителя некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, с соответствующими правовыми последствиями, как связанное с исследованием доказательств и установлением фактических обстоятельств, равно как и проверка обоснованности судебных постановлений по его конкретному делу, не входит в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации (статья 125 Конституции Российской Федерации и статья 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы автономной некоммерческой организации "Центр социально-трудовых прав", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН