ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 8 ноября 2019 г. N 16-АД19-7
Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б., рассмотрев жалобу Калининой Веры Константиновны на постановление заместителя председателя Волгоградского областного суда от 29 мая 2019 г., вынесенное по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении и.о. начальника территориального отдела в г. Волжский, Ленинском, Среднеахтубинском, Николаевском, Быковском районах Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзора) по Волгоградской области Калининой Веры Константиновны,
установил:
постановлением и.о. мирового судьи судебного участка N 64 Волгоградской области от 7 февраля 2019 г. (здесь и далее день изготовления постановления в полном объеме), оставленным без изменения решением судьи Волжского городского суда Волгоградской области от 19 марта 2019 г., прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении и.о. начальника территориального отдела в г. Волжский, Ленинском, Среднеахтубинском, Николаевском, Быковском районах Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области (далее также территориальный отдел) Калининой В.К. на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
Постановлением заместителя председателя Волгоградского областного суда от 29 мая 2019 г. решение судьи Волжского городского суда Волгоградской области от 19 марта 2019 г. изменено, из его описательно-мотивировочной части исключен вывод, сделанный в отношении специалиста-эксперта территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области Донченко А.А.
В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Калинина В.К. ставит вопрос об отмене постановления заместителя председателя Волгоградского областного суда от 29 мая 2019 г., приводя доводы о его незаконности.
Цвикалова Н.А., уведомленная в соответствии с требованиями части 2 статьи 30.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о подаче лицом, в отношении которого прекращено производство по делу об административном правонарушении, указанной жалобы, в установленный срок возражения на нее не представила.
В соответствии с частью 2 статьи 30.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья, принявший к рассмотрению жалобу, протест, в интересах законности имеет право проверить дело об административном правонарушении в полном объеме.
Изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы жалобы, прихожу к следующим выводам.
Статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 названного Кодекса.
Из материалов дела следует, что 9 октября 2018 г. на электронный адрес Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры поступило обращение Цвикаловой Н.А. о нарушении УК ООО "Комплекс" требований санитарно-эпидемиологического законодательства при эксплуатации контейнерной площадки (л.д. 17, 25).
16 октября 2018 г. обращение передано в Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области и поступило в указанный орган 22 октября 2018 г. (л.д. 18, 24).
24 октября 2018 г. обращение направлено на рассмотрение в пределах компетенции и.о. начальника территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области Калининой В.К. и поступило в указанный орган 11 мая 2017 г. (л.д. 19, 23).
7 ноября 2018 г. Цвикаловой Н.А. направлен ответ N 14-44/6658, в котором заявителю сообщалось, что изложенные в обращении доводы содержат информацию о нарушении требований, соблюдение которых является предметом контрольно-надзорных мероприятий, осуществляемых территориальным отделом, однако проведение проверки на основании данного обращения невозможно.
В ответе приведена ссылка на положения части 3 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в силу которой обращения, направленные заявителем в форме электронных документов, могут служить основанием для проведения внеплановой проверки только при условии, что они были направлены заявителем с использованием средств информационно-коммуникационных технологий, предусматривающих обязательную авторизацию заявителя в единой системе идентификации и аутентификации.
Цвикаловой Н.А. разъяснен порядок авторизации в единой системе идентификации и аутентификации, а также порядок направления обращения посредством почтового отправления.
Указанный ответ подписан и.о. начальника территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области Калининой В.К. (л.д. 15 - 16, 26 - 27).
По результатам проведенной Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратурой проверки сделан вывод о нарушении установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, вопреки требованиям части 1 статьи 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ) обращение Цвикаловой Н.А. по существу не рассмотрено, не принято мер по решению поставленных в нем вопросов и восстановлению нарушенных прав.
По данному факту постановлением заместителя Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора от 28 ноября 2018 г. в отношении и.о. начальника территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области Калининой В.К. возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (л.д. 3 - 13).
Рассмотрев настоящее дело об административном правонарушении, мировой судья пришел к выводу об отсутствии в деянии указанного лица состава вмененного административного правонарушения и вынес постановление о прекращении производства по делу на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Принимая это решение, мировой судья исходил из того, что и.о. начальника территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области Калинина В.К. не является субъектом вмененного административного правонарушения, поскольку обращение Цвикаловой Н.А., направленное в форме электронного документа без использования средств информационно-коммуникационных технологий, предусматривающих обязательную авторизацию заявителя в единой системе идентификации и аутентификации, было рассмотрено с направлением по нему ответа специалистом-экспертом территориального отдела указанного органа Донченко А.А., который имеет полномочия по рассмотрению обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов.
Судья городского суда и заместитель председателя областного суда по результатам рассмотрения протеста Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора, принесенного в порядке, предусмотренном статьями 30.1 - 30.2, 30.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и жалобы защитника лица, в отношении которого прекращено производство по делу об административном правонарушении, поданной в порядке, предусмотренном статьями 30.12 - 30.14 названного Кодекса, с выводами мирового судьи не согласились, исходя из следующего.
Требования к порядку рассмотрения обращений граждан установлены названным выше Федеральным законом N 59-ФЗ.
В силу части 1 статьи 2 данного Федерального закона граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.
Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению (часть 1 статьи 9 Федерального закона N 59-ФЗ).
Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона N 59-ФЗ государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение; принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 названного Федерального закона.
Частью 1 статьи 12 Федерального закона N 59-ФЗ установлено, что письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, за исключением случая, указанного в части 1.1 данной статьи.
Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом (часть 3 статьи 10 Федерального закона N 59-ФЗ).
В соответствии с пунктами 1, 4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322 (далее - Положение), Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.
В силу пункта 5.12 Положения к полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека отнесено обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятия по ним решения и направления заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок.
Должность специалиста-эксперта территориального отдела в г. Волжский, Ленинском, Среднеахтубинском, Николаевском, Быковском районах Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области в соответствии с пунктом 1.1 должностного регламента относится к старшей группе должностей федеральной гражданской службы категории "специалисты".
В числе иных полномочий по осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора специалист-эксперт соответствующего территориального отдела в силу пункта 3.3 должностного регламента наделен полномочиями по рассмотрению обращений граждан по заданию начальника территориального отдела или его заместителей.
При этом согласно пунктам 1.1, 3.3 должностного регламента заместителя начальника территориального отдела в г. Волжский, Ленинском, Среднеахтубинском, Николаевском, Быковском районах Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области должностное лицо, замещающее указанную должность, относящуюся к ведущей группе должностей федеральной гражданской службы категории "руководители", обязано рассматривать обращения и контролировать работу подчиненных специалистов при рассмотрении обращений.
При таких обстоятельствах судья городского суда указал в обжалуемом решении, что в соответствии с приведенными выше нормами специалист-эксперт территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области Донченко А.А. является должностным лицом, имеющим полномочия по рассмотрению обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов.
В то же время, учитывая, что обращение по существу не рассмотрено, а ответ на обращение подписан и.о. начальника территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Владимирской области Калининой В.К., на которую как руководителя территориального отдела указанного органа возложена обязанность контролировать работу подчиненных специалистов при рассмотрении ими обращений, судья городского суда, суждение которого было поддержано заместителем председателя областного суда, не согласился с выводом мирового судьи о том, что указанное лицо не является субъектом вмененного административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
При этом судьей городского суда принято во внимание, что, исходя из положений части 1 статьи 4.5 и пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по истечении установленных сроков давности привлечения к административной ответственности вопрос об административной ответственности лица, в отношении которого производство по делу прекращено, обсуждаться не может.
Кроме того, согласно части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изменение постановления по делу об административном правонарушении по результатам рассмотрения жалобы, протеста, если при этом усиливается административное наказание или иным образом ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление, не допускается.
Указанная правовая позиция корреспондирует положениям статьи 46, части 1 статьи 50, статьи 55 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями пункта 1 статьи 4 Протокола N 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 января 1950 г.), из которых следует, что произвольное изменение правового режима для лица, в отношении которого вынесено окончательное постановление, невозможно - поворот к худшему для осужденного (оправданного) при пересмотре вступившего в законную силу постановления, как правило, недопустим.
При таких обстоятельствах, указав, что в рассматриваемом случае нарушения, допущенные мировым судьей при применении правовых норм, не могут повлечь отмену вынесенного им постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, поскольку установленный статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок давности привлечения к административной ответственности истек, возможность возобновления производства по настоящему делу и правовой оценки действий и.о. начальника территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области Калининой В.К. утрачена, судья городского суда оставил без изменения постановление мирового судьи.
Заместитель председателя областного суда признал выводы судьи городского суда обоснованными, при этом с учетом конкретных обстоятельств дела изменил принятый им судебный акт, исключив вывод, сделанный в отношении специалиста-эксперта территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области Донченко А.А., мотивировав в этой части свое решение тем, что, исходя из положений главы 7 должностного регламента, на лицо, замещающее указанную должность, возложена обязанность по подготовке ответов на обращение, а не даче ответов по ним.
Доводы жалобы, поданной в Верховный Суд Российской Федерации Калининой В.К., настаивающей на необоснованности выводов, изложенных в решении судьи городского суда и постановлении заместителя председателя областного суда, являются несостоятельными.
В решении судьи городского суда и постановлении заместителя председателя областного суда приведены мотивы, по которым признаны неправильными выводы мирового судьи о том, что и.о. начальника территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области Калинина В.К. не является субъектом вмененного административного правонарушения. Выводов о виновности указанного лица, производство по делу в отношении которого прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в решении судьи городского суда и постановлении заместителя председателя областного суда не содержится.
Доводы жалобы о проведении Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратурой проверки с нарушением требований Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" не нашли своего подтверждения. Более того, соответствующие доводы, равно как и доводы о недопустимости добытых по результатам проверки доказательств, не имеют правового значения, производство по настоящему делу об административном правонарушении прекращено.
Вопреки утверждению заявителя в силу прямого указания части 3 статьи 7 Федерального закона N 59-ФЗ обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, подлежит рассмотрению в порядке, установленном данным Федеральным законом, с принятием в пределах компетенции соответствующего органа или должностного лица мер, направленных на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина.
Согласно правовой позиции, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 мая 2015 г. N 1163-О, по смыслу взаимосвязанных положений части 3 статьи 8, пунктов 4 и 5 части 1 статьи 10 Федерального закона N 59-ФЗ государственный орган обязан дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, если указанные вопросы входят в его компетенцию. Указанные законоположения предполагают, что во всяком случае гражданину должен быть дан ответ по существу на все поставленные им в обращении вопросы, если их разрешение входит в компетенцию государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц.
Обстоятельств, которые в силу пунктов 2 - 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях могли бы повлечь изменение или отмену обжалуемого постановления заместителя председателя Волгоградского областного суда от 29 мая 2019 г., а равно решения судьи Волжского городского суда Волгоградской области от 19 марта 2019 г., содержащего суждения о необоснованности выводов мирового судьи, при рассмотрении настоящей жалобы не установлено.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации
постановил:
решение судьи Волжского городского суда Волгоградской области от 19 марта 2019 г. и постановление заместителя председателя Волгоградского областного суда от 29 мая 2019 г., вынесенные по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении и.о. начальника территориального отдела в г. Волжский, Ленинском, Среднеахтубинском, Николаевском, Быковском районах Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области Калининой В.К., оставить без изменения, жалобу Калининой В.К. - без удовлетворения.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
С.Б.НИКИФОРОВ