ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Одобрены
Главным управлением
по надзору за исполнением
федерального законодательства
Генеральной прокуратуры
Российской Федерации
ПРИВЛЕЧЕНИЕ
К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕВЫПОЛНЕНИЕ
ЗАКОННЫХ ТРЕБОВАНИЙ ПРОКУРОРА
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
Авторы:
А.В. Мелехин, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор (руководитель авторского коллектива);
С.И. Баскакова, научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
Д.В. Литвинов, прокурор отдела по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики управления по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
И.А. Маслов, старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
Е.П. Сергеева, младший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
И.С. Симонова, научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Рецензенты:
А.Д. Ильяков, старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
А.В. Паламарчук, начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Привлечение к административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора: методич. рекомендации / [А.В. Мелехин и др.; рук. авт. кол. А.В. Мелехин]; Ген. прокуратура Рос. Федерации; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2014. - 32 с.
В методических рекомендациях отражены основные подходы и некоторые особенности реализации прокурорами полномочий по привлечению лиц к административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора, предусмотренной ст. 17.7 КоАП РФ.
Для практических и научных работников прокуратуры, а также для использования в системе профессиональной подготовки и повышения квалификации прокурорских работников.
Введение
Отступления от требований закона, актов судебных, правоохранительных и контрольно-надзорных органов отмечаются на всех уровнях общественных отношений - от бытовых правоотношений до взаимодействия федеральных органов государственной власти. К сожалению, в процессе реализации имеющихся полномочий прокуроры также сталкиваются с невыполнением своих законных требований, предусмотренных в ст. 6 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре).
В 1995 г. у российских прокуроров появилось законодательное право на привлечение лиц к административной ответственности за невыполнение своих законных требований < 1 > . Это в определенной мере способствовало повышению эффективности работы органов прокуратуры.
< 1 > См. ст. 165.10 КоАП РСФСР, введенную Федеральным законом от 19.07.1995 N 113-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях".
С принятием в 2001 г. ныне действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административная ответственность за невыполнение законных требований прокурора включена в ст. 17.7 КоАП РФ. За последующие годы в эту статью дважды вносились изменения. И если в 2007 г. в нее были внесены технические изменения (размер штрафа стал исчисляться в рублях, а не в минимальных размерах оплаты труда), то в 2013 г. статья была дополнена новым субъектом ответственности - юридическим лицом.
В настоящее время в ст. 17.7 КоАП РФ закреплено, что умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
Установленная ст. 17.7 КоАП РФ административная ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора является одним из важных средств обеспечения исполнения указанной обязанности. Отсутствие такой ответственности серьезно ослабило бы правовые возможности воздействия прокуратуры на правонарушителей.
В отличие от Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, которые в совокупности регулируют отношения, возникающие в связи с совершением наиболее общественно опасных правонарушений - преступлений, КоАП РФ имеет иное значение. Он объединяет правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с административными правонарушениями, и порядок применения юридической ответственности за их совершение - административной ответственности.
Необходимо подчеркнуть, что "административная ответственность - это разновидность юридической ответственности, которая характеризуется неотвратимостью реагирования государства на административное правонарушение". Избежание виновным лицом ответственности крайне негативно влияет на авторитет публичной власти.
В Российской Федерации наблюдается тенденция к увеличению количества регистрируемых административных правонарушений. Ежегодно органы прокуратуры выявляют нарушения, многие из которых допускаются органами Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России, административными комиссиями органов местного самоуправления, органами Государственного пожарного надзора и др.
Статистика показывает, что количество возбужденных дел по ст. 17.7 КоАП РФ остается примерно на одном уровне. Так, в 2013 г. возбуждено дел об административных правонарушениях по ст. 17.7 КоАП РФ за невыполнение законных требований прокурора в отношении 6020 лиц, а наказано - 5315 лиц.
Задачи деятельности органов прокуратуры подчинены целям, для достижения которых созданы эти органы. Закон о прокуратуре относит к целям деятельности органов прокуратуры обеспечение: верховенства закона; единства и укрепления законности; защиты прав и свобод человека и гражданина; охраняемых законом интересов общества и государства. Поэтому реализация административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ является важнейшим элементом, способствующим укреплению законности в целом.
1. Понятие и содержание законных требований прокурора
В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, в том числе перечисленные в ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 указанного Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
Прокурор осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и иными прямо указанными в законе субъектами, которые обязаны приступить к исполнению соответствующих требований в установленные законом сроки.
В соответствии с п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: входить на территории и в помещения органов и организаций; иметь доступ к их документам и материалам; проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Следует учитывать позицию Верховного Суда Российской Федерации, согласно которой неисполнение следователем требований прокурора, вытекающих из полномочий, указанных в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, не влечет административную ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ < 1 > (подробнее см. разд. 5).
< 1 > См.: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2004 года (вопрос 10).
В соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании.
Представление прокурора об устранении нарушений закона в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в пятнадцатидневный срок (п. 2 ст. 25 Закона о прокуратуре, ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ). Также в случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности (п. 2 ст. 25.1 Закона о прокуратуре).
Возбуждение прокурором дела об административном правонарушении возможно, в частности, в отношении должностных лиц органа административной юрисдикции. Статья 17.7 КоАП РФ устанавливает ответственность должностных лиц за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом. Поэтому в случае, если требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, игнорируются должностным лицом органа административной юрисдикции или прокурору создаются препятствия в осуществлении надзорных полномочий и есть все основания полагать, что такие действия (бездействие) носят умышленный характер, прокурор должен, отобрав объяснение, вынести постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении соответствующего должностного лица и в установленные ст. 28.5 КоАП РФ сроки направить материалы мировому судье по месту нахождения органа административной юрисдикции.
Следует отметить, что ранее сложилась практика, при которой правонарушителям было особенно выгодно оспаривать требования прокурора и фактически продолжать нарушать закон до окончания разрешения спора судом, которое хотя и выносилось не в пользу заявителя, однако за время рассмотрения дела в судах нарушитель скрывал доказательства своей противоправной деятельности и иным образом создавал препятствия в реализации законных прав граждан, организаций и государства.
В отдельных случаях, в целях затягивания времени при выполнении законных требований прокурора, проверяемые лица по формальным основаниям также обжаловали постановления мировых судей, а впоследствии и федеральных судей о привлечении их к административной ответственности. Подобные тяжбы затягивались на несколько месяцев.
В этой связи с учетом внесенных в 2013 г. изменений в ст. 17.7 КоАП РФ, устанавливающих ответственность юридических лиц по данной статье и достаточно жесткую по своему размеру санкцию за данное правонарушение, подобная практика должна если не уйти в прошлое, то как минимум стать относительно редким явлением.
Вместе с тем запрос должностных лиц органов прокуратуры о предоставлении необходимых сведений и копий документов может быть оспорен по правилам, установленным гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, равно как и иные решения, действия (бездействие) указанных должностных лиц, которые не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях. На это прямо указывает и Верховный Суд Российской Федерации, давая разъяснения по вопросам судебной практики < 1 > .
< 1 > См. постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих").
Таким образом, в случае если лицо, в адрес которого прокурором внесено представление об устранении нарушений законодательства, считает, что представление нарушает его права, создает препятствия к их осуществлению либо незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, то оно вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, а суд рассматривает такое заявление по существу (оснований для отказа в принятии такого заявления ст. 134 ГПК РФ не содержит).
Если лицо не воспользовалось указанной процедурой защиты своих нарушенных прав и по факту неисполнения представления прокурора возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ, то обязанность доказывания правомерности требований прокурора лежит на прокуроре, а суду необходимо исследовать вопрос о законности и обоснованности внесенного представления, направленного запроса и т.д., поскольку ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ наступает лишь в случае неисполнения законных требований прокурора < 1 > .
< 1 > См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2009 г. (утв. постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16.09.2009).
Обязанность представить по требованию прокурора необходимые документы, материалы, статистические и иные сведения при проведении прокуратурой Российской Федерации проверки исполнения законов органами управления и руководителями коммерческих организаций не связана со свидетельскими показаниями и не противоречит требованиям ч. 1 ст. 51 Конституции Российской Федерации, устанавливающей право каждого не свидетельствовать против себя самого.
Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя законность положений ст. 17.7 КоАП РФ, установил, что данная норма не нарушает конституционные права лиц, привлекаемых к административной ответственности < 1 > .
< 1 > См. определение Конституционного Суда РФ от 16.02.2012 N 270-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Черничкина Владимира Александровича на нарушение его конституционных прав положением статьи 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".
2. Основания для привлечения к административной
ответственности лиц, виновных в невыполнении законных
требований прокурора
Решение о возбуждении дела об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ принимается на основании имеющихся сведений о невыполнении юридическими лицами, должностными лицами и гражданами в установленные сроки законных требований прокурора. Так, основанием для проверки может послужить нерассмотрение либо нарушение сроков рассмотрения протеста, неявка должностного лица или гражданина по вызову прокурора в указанное время и т.д. Кроме того, основанием для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ является поступление рапорта (справки) работника прокуратуры о противоправном воспрепятствовании в проведении проверки.
Требования прокурора должны быть всегда четко выраженными, ясными и, разумеется, основанными на законе. Исходящие документы прокуратуры должны быть подготовлены в соответствии с Инструкцией по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, введенной в действие приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 29.12.2011 N 450, и содержать ссылки на соответствующие нормы действующего закона, необходимый анализ фактических обстоятельств, конкретный срок исполнения требований. Соблюдение всех этих требований позволит не только поддержать соответствующий авторитет органов прокуратуры, но и обеспечить привлечение виновного лица к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ, поскольку основанием для возбуждения дела могут быть лишь собранные прокурором материалы, содержащие достоверные сведения об умышленном невыполнении конкретным лицом законных требований прокурора.
Ключевое значение имеет также соблюдение сроков давности привлечения к административной ответственности, который для рассматриваемого вида правонарушений с учетом требований ст. 4.5 КоАП РФ составляет три месяца (постановление по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, не может быть вынесено по истечении трех месяцев со дня совершения административного правонарушения). Возбуждение дел об административных правонарушениях по истечении установленных ст. 4.5 КоАП РФ сроков давности привлечения к административной ответственности недопустимо. Неисполнение возложенной, в том числе прокурором, обязанности к установленному сроку не является длящимся правонарушением. Таким образом, особое внимание следует уделять постоянному контролю за исполнением требований прокурора.
Законодательством не оговариваются конкретные действия прокурора при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении. Между тем действия прокурора должны быть схожими с действиями лица при составлении протокола об административном правонарушении.
В КоАП РФ (ст. 28.4, 28.5) предусмотрено, что постановление о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, постановление составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.
Согласно ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ (регламентирующей составление протокола об административном правонарушении), исходя из чего можно сделать вывод, что в постановление вносятся следующие данные:
дата и место его вынесения;
должность, классный чин, фамилия и инициалы прокурора, вынесшего постановление;
сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении;
фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие;
место, время совершения и событие административного правонарушения;
статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за административное правонарушение;
объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело;
иные сведения, необходимые для разрешения дела.
Таким образом, при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ должны быть четко изложены характер и обстоятельства совершенного правонарушения, в том числе следует указать место, время и событие административного правонарушения. Также необходимо изложить обоснование вины лица, привлекаемого к ответственности, дать правовую оценку его действиям, указать сведения о личности, занимаемом должностном положении, иные необходимые для разрешения дела сведения, должна быть сделана отметка о разъяснении лицу прав (обязанностей). Кроме того, указанный процессуальный документ должен содержать объяснения правонарушителя о причинах невыполнения закона. Изложенные в постановлении сведения должны подтверждаться прилагаемыми материалами, доказывающими вину конкретного лица.
При этом закон не обязывает прокурора в случае возбуждения дела об административном правонарушении ссылаться на то, что постановление вынесено в порядке осуществления надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Поэтому отсутствие указанных сведений в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении не может служить основанием для вынесения судом определения о возвращении этого постановления по основаниям, предусмотренным п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ < 1 > .
< 1 > Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2008 года (утв. постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 28.05.2008).
При вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении необходимо исключить ошибки, в результате которых дело может быть возвращено судом для устранения недостатков в соответствии с ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ. К таким ошибкам относится: вынесение постановления и оформление других материалов дела неправомочными лицами; неправильное оформление материалов дела либо неполнота представленных материалов.
Необходимо принимать меры для надлежащего извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, о вынесении постановления по делу об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ. Зачастую направляемое лицу требование прокурора о явке, представлении сведений и документов само по себе не содержит информации о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.
Так, физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, а также иным участникам производства по делу необходимо разъяснять их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем должна быть сделана запись в постановлении.
Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, следует предоставить возможность ознакомления с постановлением. Они вправе представить объяснения и замечания по содержанию постановления, которые должны быть приложены к постановлению, и подписать его. В случае отказа от подписания в постановлении делается соответствующая запись. Копия постановления под расписку вручается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, а также потерпевшему.
В случае неявки лиц, если они были извещены в установленном порядке, постановление о возбуждении дела выносится в их отсутствие, а копия постановления в течение трех дней направляется лицу, в отношении которого оно вынесено.
В течение трех суток с момента вынесения постановление направляется судье (ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ).
Решая вопрос о привлечении к административной ответственности должностного лица за невыполнение законных требований прокурора, необходимо устанавливать его полномочия и должностные обязанности.
Получение объяснений лица, привлекаемого к административной ответственности за неисполнение требований прокурора, является способом закрепления такого обязательного признака состава правонарушения, как умысел лица.
В целях недопущения уклонения лиц, виновных в неисполнении требований прокурора, от ответственности в связи с истечением сроков давности необходимо исключить необоснованное затягивание сроков принятия решений. Вопрос о возбуждении дела по ст. 17.7 КоАП РФ нужно решать незамедлительно после совершения лицом правонарушения, а в случае отказа в удовлетворении требований прокурора своевременно принимать меры по опротестованию соответствующего постановления (определения) суда.
В описательной части постановления о возбуждении дела об административном правонарушении необходимо со ссылкой на нормы федерального закона указывать конкретные полномочия и требования прокурора, проигнорированные нарушителем, так как объективную сторону правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, составляет "умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом".
В соответствии со ст. 29.6 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения дела может быть продлен судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, но не более чем на один месяц.
Дела об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых предусмотрена ст. 17.7 КоАП РФ, рассматриваются мировыми судьями.
3. Состав административного правонарушения,
предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ
Статья 17.7 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении.
Прокурор для привлечения к административной ответственности лица, умышленно не выполняющего его требования, должен установить наличие в деянии виновного состава административного правонарушения - это объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Совокупность указанных признаков должна свидетельствовать о противоправности совершенных действий. Прокурор, исследуя вопрос о привлечении виновного к административной ответственности, должен учитывать требования ст. 1.5 КоАП РФ, которая предусматривает, что лицо подлежит ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Прокурор должен учитывать и другие требования КоАП РФ. Так, закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Вместе с тем закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет, т.е. не распространяется на деяния, совершенные лицом до его издания.
Объектом данного административного правонарушения является институт государственной власти в виде реализации полномочий прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, действующего от имени государства и представляющего его интересы, вытекающие из норм закона.
Действующая административно-правовая норма об ответственности за невыполнение законных требований прокурора (ст. 17.7 КоАП РФ) допускает широкое судейское усмотрение при назначении наказания за это правонарушение.
Поэтому необходимо незамедлительно опротестовывать необоснованные судебные решения об освобождении виновных лиц от ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения (объявлении устного замечания в соответствии со ст. 2.9 КоАП), с учетом характера правонарушения, размера вреда и тяжести наступивших последствий для охраняемых общественных интересов. При этом при определении размера назначаемого судом наказания прокурору следует акцентировать внимание суда на тяжести последствий совершенных лицом действий (бездействия).
Как отмечалось выше, если ранее субъектом рассматриваемого административного правонарушения могли быть только граждане и должностные лица, то с 2013 г. в связи с принятием Федерального закона от 05.04.2013 N 58-ФЗ за невыполнение требований прокурора могут быть привлечены и юридические лица.
Полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях в отношении юридических лиц подтверждает также и ст. 28.4 КоАП РФ, где указано, что прокурор возбуждает дела за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП РФ, субъектом которого являются только юридические лица.
Привлечение к административной ответственности юридических лиц не исключает возможности одновременного привлечения к административной ответственности виновных должностных лиц. При этом одновременное привлечение к ответственности юридического лица и его ответственного должностного лица требует доказывания наличия состава административного правонарушения в действиях каждого из них.
Рассматривая вопрос субъекта административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ, следует отметить, что в соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре в компетенцию органов прокуратуры непосредственно не входит надзор за гражданами.
Вместе с тем, исходя из анализа положений КоАП РФ, Закона о прокуратуре, в том числе в редакции Федерального закона от 21.11.2011 N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции", органы прокуратуры в целях реализации возложенных на них полномочий осуществляют возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными КоАП РФ и другими федеральными законами.
Таким образом, реализация полномочий прокурора на возбуждение дел об административных правонарушениях по статьям, санкции которых предусматривают ответственность не только должностных и юридических лиц, но и граждан, урегулирована нормами как КоАП РФ, так и Закона о прокуратуре < 1 > .
< 1 > Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 29.02.2012 N 72/1-17д-2012 "О полномочиях прокуроров (заместителей прокуроров) по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.60 и 5.61 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".
Объективная сторона умышленного невыполнения законных требований прокурора - это бездействие лица, совершившего правонарушение. Для квалификации деяния по ст. 17.7 КоАП РФ не имеет значения, наступили или нет какие-либо последствия в связи с умышленным невыполнением законного требования прокурора. Объективная сторона данного правонарушения может выражаться в воспрепятствовании прокурору в проходе на территорию поднадзорной организации, запрете выдачи ему определенных документов и материалов при проверке, отказе от явки в прокуратуру для дачи объяснений, отказе освободить незаконно задержанных лиц несудебным органом и т.д.
Местом совершения рассматриваемого правонарушения следует считать то место, где должно быть совершено действие или выполнена возложенная на лицо обязанность. Например, в случае непредставления сведений по запросу прокурора местом совершения указанного административного правонарушения следует считать место нахождения лица, не представившего в контролирующий орган такие сведения < 1 > . Соответственно, и дело об административном правонарушении должно рассматриваться по месту нахождения данного лица.
< 1 > Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2010 года (в ред. постановления Президиума Верховного Суда РФ от 08.12.2010).
При определении территориальной подсудности дел об административных правонарушениях, объективная сторона которых выражается в бездействии в виде неисполнения установленной правовым актом обязанности, необходимо исходить из места исполнения должностным лицом своих обязанностей либо места нахождения юридического лица, определяемого в соответствии со ст. 54 ГК РФ. Вместе с тем подсудность дел об административных правонарушениях, возбужденных в отношении юридических лиц по результатам проверки их филиалов, определяется местом нахождения филиалов, в деятельности которых соответствующие нарушения были выявлены и должны быть устранены < 1 > .
< 1 > Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 (ред. от 19.12.2013) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".
С субъективной стороны невыполнение законных требований характеризуется умыслом. При этой форме вины правонарушитель:
осознает противоправный характер своего деяния;
предвидит вредные последствия своего деяния;
желает наступления данных вредных последствий.
Установление данного элемента состава административного правонарушения имеет существенное значение для всестороннего, полного и объективного рассмотрения административного дела, возбужденного по ст. 17.7 КоАП РФ, поскольку привлечение к административной ответственности по данной норме возможно лишь в том случае, если невыполнение требования прокурора носит умышленный характер, т.е. имеет место вина субъекта административного правонарушения в форме умысла.
Время совершения правонарушения - конкретный момент, когда лицо должно было выполнить, но не выполнило законные требования прокурора. Так, согласно Закону о прокуратуре, требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование (ст. 9.1 Закона о прокуратуре). Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме (ст. 23 Закона о прокуратуре). Со дня внесения представления в течение месяца должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (ст. 24 Закона о прокуратуре).
4. Практика привлечения к административной ответственности
лиц, виновных в невыполнении законных требований прокурора
Анализ практики применения прокурорами ст. 17.7 КоАП РФ свидетельствует, что наиболее типичными поводами для вынесения прокурорами постановлений по данной статье были случаи: непринятия мер по устранению выявленных нарушений закона по результатам рассмотрения представлений прокуроров; непредставления или несвоевременного (с нарушением сроков) представления ответов о результатах рассмотрения актов прокурорского реагирования; неисполнения требований о представлении истребуемой информации или документов, необходимых в надзорной деятельности; неявки, как правило, должностных лиц для дачи объяснений по фактам нарушения законов.
Кроме того, поводы для инициирования процедуры административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ прокурорами усматривались в случаях неисполнении требований о рассмотрении актов прокурорского реагирования в установленный Законом о прокуратуре срок; отказе в удовлетворении законных требований прокурора; отказе в проведении проверки по требованию прокурора; нарушении сроков представления информации по запросу прокурора; совершении правонарушений после объявления предостережений о недопустимости нарушения закона; неисполнении требований по внесению в нормативные правовые акты органов местного самоуправления изменений в связи с вступлением в силу новых норм федерального законодательства.
При рассмотрении дел по ст. 17.7 КоАП РФ судами объективно оцениваются причины неисполнения требований прокурора, поскольку нередко последние не исполняются в связи с установлением неразумных сроков, например, срок предоставления значительного объема информации и подтверждающих ее материалов устанавливается в течение от 1 до 3 суток. В таких случаях судом может быть принято решение о прекращении производства по административному делу за отсутствием состава административного правонарушения.
Так, постановлением В-ского областного суда от 29.09.2010 по делу N 7а-853/10 установлено, что 17 июня 2010 г. заместителем прокурора Д-кого района в адрес главного врача одного из лечебных учреждений (далее - учреждение) направлен запрос о необходимости в срок до 15 часов 18 июня 2010 г. представить реестры закупок и муниципальных контрактов.
Поскольку главным врачом в установленный прокурором суточный срок запрос исполнен не был, а необходимые документы были представлены 21 июня 2010 г., прокурор Д-кого района В-ской области постановлением от 22 июня 2010 г. возбудил в отношении главного врача дело об административном правонарушении.
Постановлением мирового судьи судебного участка N 6 Д-кого района В-ской области от 16 июля 2010 г. прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ, в отношении главного врача на основании ч. 1 п. 2 ст. 24.5 КоАП РФ за отсутствием состава административного правонарушения.
Прекращая производство по делу, мировой судья исходил из того, что в действиях главного врача отсутствовал умысел, запрошенная информация была представлена прокурору 21 июня 2010 года после предшествующих указанной дате выходных дней (19 - 20 июня 2010 г.). Кроме того, в постановлении мирового судьи указано на то, что в судебном заседании не было представлено доказательств того, что установленный прокурором срок предоставления запрашиваемых документов являлся разумным.
В последующем дело было возвращено на новое рассмотрение мировому судье в связи с тем, что им не дана оценка доводам прокурора о разумности и достаточности срока, установленного требованием прокурора, а также о наличии вины в действиях главного врача. При новом рассмотрении дела мировой судья в постановлении от 1 сентября 2010 г., дав оценку всем существенным обстоятельствам, прекратил производство по административному делу за отсутствием состава административного правонарушения.
Кроме того, следует избегать расширительного толкования требований закона и не считать, например, отклонение протеста прокурора невыполнением его законных требований. В данном случае основания для возбуждения дела по ст. 17.7 КоАП РФ отсутствуют. Между тем прокурор наделен правом обращения с соответствующим заявлением в суд с целью обеспечения выполнения своих требований.
С учетом конкретных обстоятельств следует решать вопрос о привлечении к ответственности по указанной статье граждан и должностных лиц, подавших в прокуратуру заявление. Лицо обращается за помощью, а не за тем, чтобы быть привлеченным к административной ответственности, в связи с чем заявителей целесообразно проинформировать об их правах и обязанностях. Вместе с тем в случае, например, неявки лица по вызову прокурора привлечение заявителя к ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ может быть вполне обоснованным и необходимым для реализации задач, стоящих перед прокуратурой.
5. Типичные ошибки, допускаемые прокурорами
при осуществлении административного преследования лиц,
не выполнивших законные требования прокурора
Дела об административном правонарушении в связи с невыполнением законных требований прокурора в соответствии с ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ рассматриваются мировыми судьями.
Судебная практика выявила определенные ошибки, допускаемые работниками прокуратур, приводящие к отмене судебных постановлений о привлечении лиц к административной ответственности за совершение правонарушений по ст. 17.7 КоАП РФ. Ряд производств по делам об административных правонарушениях по названной статье за невыполнение законных требований прокурора постановлениями Верховного Суда Российской Федерации прекращены на основании ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием в действиях лиц состава административного правонарушения.
Не всегда исполняются требования ст. 24.1, 26.1 КоАП РФ о выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела.
Более того, имеют место факты неправомерных требований прокурора. Например, допускаются произвольные, без законного основания вызовы в прокуратуру для дачи объяснений должностных лиц и граждан.
К примеру, как в случае с установлением неразумных сроков предоставления информации (см. разд. 4).
Анализ решений Верховного Суда Российской Федерации за 2013 - 2014 гг. свидетельствует о недостаточности качественной подготовительной работы прокуроров при возбуждении дел об административных правонарушениях по ст. 17.7 КоАП РФ.
Постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2013 N 41-АД13-3 отменены постановление мирового судьи судебного участка N 12 г. Т-а Р-ской области от 20 сентября 2012 г., решение судьи Т-ского городского суда Р-ской области от 14 ноября 2012 г. и постановление заместителя председателя Р-ского областного суда от 28 февраля 2013 г., вынесенные в отношении председателя Т-ской городской общественной организации "Т-ская лига потребителей" (далее - ТГОО "Т-ская лига потребителей") М. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ. Судья Верховного Суда Российской Федерации руководствовался следующим.
Основанием для привлечения председателя ТГОО "Т-ская лига потребителей" М. к административной ответственности послужило то, что он в установленный срок не исполнил содержащиеся в представлении об устранении нарушений законодательства о защите прав потребителей и об общественных объединениях от 6 июня 2012 г. требования прокурора г. Т-а о внесении изменений в Устав ТГОО "Т-ская лига потребителей".
Согласно ст. 8 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.
Членами общественной организации в соответствии с ее уставом могут быть физические лица и юридические лица - общественные объединения, если иное не установлено указанным Федеральным законом и законами об отдельных видах общественных объединений.
Высшим руководящим органом общественной организации является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественной организации является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию.
В случае государственной регистрации общественной организации ее постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественной организации и исполняет ее обязанности в соответствии с уставом.
Вместе с тем согласно п. 3.1 Устава ТГОО "Т-ская лига потребителей" ее высшим руководящим органом является Общее собрание членов, в исключительной компетенции которого находится утверждение Устава организации, внесение в него изменений и дополнений. Общее собрание правомочно решать вынесенные на его рассмотрение вопросы, если присутствует не менее 2/3 членов ТГОО "Т-ская лига потребителей", решения принимаются простым большинством голосов (л.д. 40).
Таким образом, М. в силу положений Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" и Устава ТГОО "Т-ская лига потребителей" даже в случае созыва общего собрания единолично не мог обеспечить внесение изменений в Устав возглавляемой им организации, что исключает возможность выполнения требований прокурора, содержащихся в представлении.
В силу требований ч. 1 и 2 ст. 1.5 КоАП РФ об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном данным Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.
Наличие вины М. в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, материалами дела об административном правонарушении не подтверждено.
Постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 27.02.2013 N 32-АД12-4 отменены постановление мирового судьи судебного участка N 1 К-ского района С-ской области от 12 апреля 2012 г., решение судьи К-ского районного суда С-ской области от 12 мая 2012 г. и постановление заместителя председателя С-ского областного суда от 14 июня 2012 г., вынесенные в отношении К. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ. Судья Верховного Суда Российской Федерации руководствовался следующим.
Основанием для привлечения К. к административной ответственности стало то, что он, работая в отделении ОАО "Сбербанк России", при проведении прокуратурой Н-ского района проверки не предоставил в срок не позднее 17 час. 00 мин. 20 марта 2012 г. информацию о лице, открывшем сберегательные счета, а также информацию о порядке открытия счета, т.е. не выполнил требование прокурора Н-ского района С-ской области, предъявленное 20 марта 2012 г., вытекающее из его полномочий.
Статья 26 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (далее - Закон N 395-1), регулирующая порядок предоставления банками справок по операциям и счетам их клиентов, содержит исчерпывающий перечень лиц, которые вправе получать от банков информацию, составляющую банковскую тайну. При этом органы прокуратуры Российской Федерации и их должностные лица не указаны в данном перечне.
Специальные федеральные законы, регламентирующие деятельность конкретных органов, могут содержать нормы, предусматривающие право этих органов получать информацию, составляющую банковскую тайну.
Закон о прокуратуре не содержит норм, предоставляющих органам прокуратуры Российской Федерации и их должностным лицам право получать от банков информацию, относящуюся к банковской тайне.
В п. 3 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14.05.2003 N 8-П указано, что из конституционных гарантий неприкосновенности частной жизни, личной тайны и недопустимости распространения информации о частной жизни лица без его согласия вытекают как право каждого на сохранение в тайне сведений о его банковских счетах и банковских вкладах и иных сведений, виды и объем которых устанавливаются законом, так и соответствующая обязанность банков, иных кредитных организаций хранить банковскую тайну, а также обязанность государства обеспечивать это право в законодательстве и правоприменении.
По смыслу Конституции Российской Федерации, институт банковской тайны по своей природе и назначению имеет публично-частный характер и направлен на обеспечение условий для эффективного функционирования банковской системы и гражданского оборота, основанного на свободе его участников, одновременно данный институт гарантирует основные права граждан и защищаемые Конституцией Российской Федерации интересы физических и юридических лиц. Этим должны предопределяться устанавливаемые федеральным законодателем объем и содержание правомочий органов государственной власти и их должностных лиц, являющихся носителями публичных функций, в их отношениях с банками, иными кредитными организациями и их клиентами, а также объем и содержание прав и обязанностей клиентов в их отношениях как с банками, иными кредитными организациями, являющимися носителями финансовой информации, так и с органами государственной власти и их должностными лицами, могущими лишь в целях реализации указанных функций пользоваться банковской тайной, затрагивая тем самым частную жизнь и личную тайну граждан.
В п. 4 названного постановления Конституционного Суда Российской Федерации указано, что согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации, конкретизирующему и развивающему приведенные положения Конституции Российской Федерации в соответствии с основными началами гражданского законодательства, банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте; сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены только самим клиентам или их представителям; государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и в порядке, предусмотренных законом; в случае разглашения банком сведений, составляющих банковскую тайну, клиент, права которого нарушены, вправе потребовать от банка возмещения причиненных убытков (ст. 857 ГК РФ).
Банковская тайна, таким образом, означает защиту банком в силу требования закона сведений, разглашение которых может нарушить права клиента. Предусматривая обязанность банка обеспечить банковскую тайну и определяя ее основные объекты, субъекты права на банковскую тайну, их обязанности и гражданско-правовую ответственность, Гражданский кодекс Российской Федерации одновременно устанавливает, что пределы возложенной на банк обязанности хранить банковскую тайну определяются законом.
Согласно правовой позиции, изложенной в п. 4 постановления Конституционного Суда Российской Федерации N 8-П, федеральный законодатель вправе возложить на банк, иную кредитную организацию обязанность по предоставлению государственным органам и их должностным лицам сведений, составляющих банковскую тайну, только в пределах и объеме, необходимых для реализации указанных в Конституции Российской Федерации целей, включая публичные интересы и интересы других лиц.
Принимая во внимание требования указанных норм, органы прокуратуры Российской Федерации не вправе требовать от кредитных организаций предоставления информации, составляющей банковскую тайну.
При этом п. 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" (далее - приказ N 195) прямо предусмотрено, что при осуществлении надзора в сферах, на которые распространяется действие законодательства о банковской и иной охраняемой законом тайне, прокуроры должны руководствоваться установленным законодательством порядком.
Из анализа изложенных норм закона в их системной взаимосвязи следует, что К., руководствуясь положениями ст. 26 Закона N 395-1, правомерно отказал в предоставлении по требованию прокурора информации о лице, открывшем сберегательные счета, а также информации о порядке открытия счета, в связи с чем полагать о невыполнении указанным должностным лицом законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, оснований не имеется.
Соответственно, в действиях К. отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ.
Постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 07.10.2013 N 18-АД13-21 отменены постановление мирового судьи судебного участка N 107 г. Т-а К-ского края от 5 декабря 2012 г., решение судьи Т-ого городского суда К-ского края от 27 декабря 2012 г. и постановление заместителя председателя К-ского краевого суда от 31 января 2013 г., состоявшиеся в отношении Г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ. Судья Верховного Суда Российской Федерации руководствовался следующим.
Основанием для привлечения Г. к административной ответственности стало то, что 26 октября 2012 г. в следственный отдел следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по К-скому краю был направлен запрос о необходимости представления в Т-ую межрайонную прокуратуру материала проверки КРСП от 22 мая 2012 г. N 489. Срок исполнения запроса установлен до 14 час. 00 мин. 26 октября 2012 г., однако запрос Г. в установленный срок и на момент возбуждения дела об административном правонарушении не был исполнен, материалы проверки в Т-ую межрайонную прокуратуру для изучения не направлены.
31 октября 2012 г. в адрес следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по К-скому краю был направлен повторный запрос, в котором указывалось на необходимость представления материала проверки КРСП от 22 мая 2012 г. N 489. При этом материалы проверки необходимо было представить независимо от принятого процессуального решения. Срок исполнения запроса установлен до 14 час. 00 мин. 2 ноября 2012 г.
В обозначенный срок и до момента возбуждения дела об административном правонарушении требование прокурора не исполнено, материалы проверки в Т-ую межрайонную прокуратуру не представлены.
Вместе с тем 1 ноября 2012 г. в Т-ую межрайонную прокуратуру факсимильной связью поступило сообщение за подписью Г. о том, что материал проверки КРСП от 22 мая 2012 г. N 489 находится в производстве.
7 ноября 2012 г. заместителем Т-ого межрайонного прокурора в адрес Г. направлен запрос о необходимости представления копии последнего принятого процессуального решения об отказе в возбуждении уголовного по материалу проверки КРСП от 22 мая 2012 г. N 489. Срок исполнения запроса установлен не позднее 14 час. 00 мин. 7 ноября 2012 г.
7 ноября 2012 г. в Т-ую межрайонную прокуратуру факсимильной связью от Г. поступила информация о том, что представить постановления об отказе в возбуждении уголовных дел не представляется возможным, поскольку в настоящее время все указанные материалы, в том числе КРСП от 22 мая 2012 г. N 489, находятся в стадии дополнительных проверок и процессуальные решения по ним не приняты, а предыдущие процессуальные решения отменены, не имеют юридической силы и являются недействующими.
Согласно ст. 44 Федерального закона от 28.12.2010 N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" надзор за исполнением законов Следственным комитетом Российской Федерации осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством.
Осуществление прокурорами надзора за исполнением законов Следственным комитетом Российской Федерации регламентировано ст. 29 и 30 Закона о прокуратуре. Эти статьи включены в гл. 3 указанного Закона, устанавливающую предмет надзора и полномочия прокуроров по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
В соответствии со ст. 30 Закона о прокуратуре полномочия прокурора по надзору за такими органами устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.
Согласно ч. 2 ст. 38 УПК РФ следователь уполномочен самостоятельно направлять ход расследования, принимать решение о производстве следственных и иных процессуальных действий, за исключением случаев, когда в соответствии с названным Кодексом требуется получение судебного решения или согласия руководителя следственного органа.
В силу п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с данным Кодексом.
Из буквального толкования этой нормы следует, что прокурор вправе истребовать материалы проверок лишь в том случае, если по их окончании вынесены решения об отказе в возбуждении, о приостановлении или о прекращении уголовного дела.
Отказывая в удовлетворении требований прокурора, Г. указала на то, что представить постановления об отказе в возбуждении уголовных дел не представляется возможным, поскольку все указанные прокурором материалы находятся в стадии дополнительных проверок и процессуальные решения по ним не приняты, а предыдущие процессуальные решения отменены.
Таким образом, адресованное Г. требование Т-ого межрайонного прокурора не отвечало требованиям закона.
При таких обстоятельствах производство по данному делу об административном правонарушении подлежало прекращению на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ - в связи с отсутствием в действиях Г. состава административного правонарушения.
Отметим, что при осуществлении прокурорского надзора за деятельностью органов Следственного комитета России вне сферы уголовно-процессуального законодательства (трудового, пенсионного, бюджетного и т.д.) за ненадлежащие исполнение требований прокурора виновные лица подлежат ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ.
Анализируя судебную практику, можно сделать вывод, что при возбуждении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 КоАП РФ, недостаточно полно проводится проверка всех обстоятельств дела.
К типичным ошибкам можно отнести:
истребование документов, которые не могут быть представлены по запросу прокурора;
направление прокурорского требования ненадлежащим способом, в частности факсимильной связью, что не позволяет подтвердить факт получения требований прокуратуры;
предоставление лицам неразумного срока на устранение указанных в актах прокурорского реагирования нарушений;
неправильное исчисление срока давности привлечения к административной ответственности;
направление произвольного, не основанного на законе прокурорского требования.
Для недопущения таких недостатков помимо повышения качества подготавливаемых материалов следует также внимательно и своевременно изучать изменения в нормативно-правовую базу, а также складывающуюся судебную практику.
Вместе с тем судебная практика показывает, что результатом рассмотрения судебных решений о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, не является только отмена. Существуют примеры и положительных для прокуроров судебных решений.
Например, постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 17.06.2013 N 74-АД13-2 постановление мирового судьи судебного участка N 7 Б-кого района Республики С. от 19 марта 2012 г., решение судьи Б-кого районного суда Республики С. от 18 мая 2012 г. и постановление Председателя Верховного Суда Республики С. от 14 августа 2012 г., вынесенные в отношении Б-ой Г.Ф. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ, оставлены без изменения, а надзорная жалоба адвоката Куц О.В., действующей в интересах Б-ой Г.Ф., - без удовлетворения. Судья Верховного Суда Российской Федерации руководствовался следующим.
Основанием для привлечения Б-ой Г.Ф. к административной ответственности стало то, что 2 марта 2012 г. около 16 час. в кабинет руководителя ЭРТ N К. для проведения проверки исполнения должностными лицами законодательства о сохранности федеральной собственности прибыли заместитель военного прокурора Я-кого гарнизона подполковник юстиции Я., оперативный работник отдела ФСБ России майор Б. и следователь военного следственного отдела по Я-кому гарнизону лейтенант юстиции Е., которые, представившись и предъявив служебные удостоверения, потребовали предоставить журналы учета полученного и израсходованного топлива.
Однако специалист по ЭРТ N Б-а Г.Ф. на неоднократные требования заместителя военного прокурора Я-кого гарнизона Я. предъявить для проведения проверки указанную выше документацию ответила отказом, тем самым умышленно не выполнила требования прокурора, вытекающие из его полномочий.
Факт совершения Б-ой Г.Ф. административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, подтверждался собранными по делу доказательствами: постановлением о возбуждении дела об административном правонарушении, объяснениями свидетелей, объяснениями Б-ой Г.Ф., копией должностной инструкции специалиста по учету топлива, справкой ОАО "РЭУ" (филиал "А-ский").
Таким образом, действия Б-ой Г.Ф. были правильно квалифицированы по ст. 17.7 КоАП РФ.
При этом в ходе рассмотрения жалобы на постановление мирового судьи судебного участка N 7 Б-кого района Республики С. от 19 марта 2012 г. судья Б-кого районного суда Республики С. на основании исследования собранных по делу доказательств, в том числе копии должностной инструкции специалиста по учету топлива и справки ОАО "РЭУ", пришел к обоснованному выводу о том, что Б-а Г.Ф. не является должностным лицом, что не исключает возможности привлечения ее к административной ответственности за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий.
Доводы надзорной жалобы о том, что поскольку Б-а Г.Ф. не является должностным лицом, она не может выступать субъектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, были основаны на неверном толковании норм материального права.
Как следует из содержания санкции данной нормы, в ней предусмотрены меры административной ответственности как для граждан, так и для должностных лиц. Следовательно, субъектами административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ выступают оба этих субъекта.
Заключение
Неисполнение или ненадлежащее исполнение законов, а тем более неисполнение законных требований прокурора чревато негативными последствиями для государства и общества в целом. Это оказывает отрицательное влияние на уровень правосознания населения и ведет к распространению правового нигилизма, часто выражающегося в снижении авторитета органов прокуратуры в целом. Однако твердая и основанная на законе позиция прокуроров по охране законности, подкрепленная механизмом привлечения к административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора, позволяет надеяться на улучшение правовой ситуации в государстве и обществе.
В методических рекомендациях с учетом имеющихся теоретических разработок, правовых позиций Пленума Верховного Суда Российской Федерации и практического опыта деятельности органов прокуратуры рассмотрены: понятие и содержание законных требований прокурора; основания для привлечения к административной ответственности лиц, виновных в неисполнении законных требований прокурора; состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ; практика привлечения к административной ответственности лиц, виновных в неисполнении законных требований прокурора; типичные ошибки, допускаемые правоприменителями при привлечении лиц к административной ответственности.
Список рекомендованной литературы
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 21.07.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.08.2014).
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 21.07.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.08.2014).
Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (ред. от 21.07.2014).
Федеральный закон от 23.07.2013 N 205-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением полномочий органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам обработки персональных данных".
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 (ред. от 19.12.2013) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих").
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16.02.2012 N 270-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Черничкина Владимира Александровича на нарушение его конституционных прав положением статьи 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина".
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 29.12.2011 N 450 (ред. от 01.07.2014) "О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации".
Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 29.02.2012 N 72/1-17д-2012 "О полномочиях прокуроров (заместителей прокуроров) по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.60 и 5.61 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".
Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2004 года.
Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2009 года (утв. постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16.09.2009).
Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2010 года (в ред. постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 08.12.2010).
Винокуров А.Ю. Требование прокурора о проведении проверки // Законность. 2012. N 2. С. 19 - 22.
Колоколов Н.А. Настольная книга мирового судьи: рассмотрение дел об административных правонарушениях: науч.-практич. пособие. М.: Юрист, 2009. 560 с.
Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / под общ. ред. Н.Г. Салищевой. 7-е изд. М.: Проспект, 2011.
Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: учебник. М.: Моск. финанс.-промышленная акад., 2011. 624 с.
Полномочия прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: методич. рекомендации / под ред. А.В. Мелехина; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2013. 40 с.
Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: пособие / под ред. А.В. Мелехина; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2014. 120 с.
Сабуров Р.С. Административная ответственность за неисполнение законных требований прокурора // Администрат. и муницип. право. 2010. N 11. С. 49 - 54.