ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 декабря 2017 г. N 45-АПГ17-18
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Свердловской области и губернатора Свердловской области на решение Свердловского областного суда от 25 июля 2017 года, которым удовлетворен административный иск межрегиональной общественной организации защиты прав потребителей "Комитет по защите прав автовладельцев" о признании недействующей статьи 12 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителей Законодательного Собрания Свердловской области Крылатовой И.Ю. и губернатора Свердловской области Шахматова В.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения против удовлетворения апелляционных жалоб представителя межрегиональной общественной организации защиты прав потребителей "Комитет по защите прав автовладельцев" Доровских А.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
31 мая 2005 года Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области принят и 14 июня 2005 года губернатором Свердловской области подписан Закон Свердловской области N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" (далее - Закон).
Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Областная газета" 15 июня 2005 года, N 170 - 171, "Собрание законодательства Свердловской области" от 26 июля 2005 года N 6-1 (2005), ст. 738.
Статьей 12 указанного Закона (в редакции Закона Свердловской области от 13 апреля 2015 года N 31-ОЗ) за самовольное переоборудование или изменение внешнего вида фасада здания либо его элементов, включая установление дополнительных элементов и устройств, повлекшие нарушения нормативных правовых актов органов местного самоуправления, предусматривалась административная ответственность в виде предупреждения или наложения административного штрафа на граждан в размере от ста до пятисот рублей; на должностных лиц - от пятисот до одной тысячи рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей.
Межрегиональная общественная организация защиты прав потребителей "Комитет по защите прав автовладельцев" (далее - МООЗПП "КЗПА", организация) обратилась в суд с административным иском о признании недействующей статьи 12 Закона, ссылаясь в обоснование заявленных требований на ее принятие законодательным органом за пределами своих полномочий, а также на ее несоответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. За нарушение оспариваемой нормы административный истец был привлечен к административной ответственности.
Решением Свердловского областного суда от 25 июля 2017 года административный иск МООЗПП "КЗПА" удовлетворен. Статья 12 Закона признана недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.
В апелляционной жалобе Законодательное Собрание Свердловской области просит об отмене решения суда как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, также указывает на незаконность обжалуемого решения и по вопросу взыскания с него государственной пошлины.
В апелляционной жалобе губернатора Свердловской области поставлен вопрос об отмене решения суда как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Аналогичные положения содержатся также и в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральным законодательством, отнесены к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.
При этом законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования.
Разрешая настоящее дело, суд установил, что оспариваемой статьей 12 Закона установлена административная ответственность за самовольное переоборудование или изменение внешнего вида фасада здания либо его элементов, включая установление дополнительных элементов и устройств, повлекшие нарушения нормативных правовых актов органов местного самоуправления. При этом из диспозиции статьи следует, что административная ответственность установлена, в том числе, по вопросам, которые регламентированы федеральным законодательством, в частности Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, которые утверждены постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 года N 170 (пункты 3.5.1, 3.5.8), Федеральным законом от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" (статья 19), Правилами противопожарного режима в Российской Федерации, которые утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 года N 390 (пункт 372).
Так, в пунктах 3.5.1 и 3.5.8 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 года N 170, закреплены правовые требования, предъявляемые к внешнему благоустройству зданий и территорий, в том числе к фасадам жилых домов, к стенам которых не допускается крепить различные растяжки, подвески, вывески, указатели (флагштоки и другие устройства), а также устанавливать кондиционеры и спутниковые антенны без соответствующего разрешения. Несоблюдение данных норм и правил влечет наступление административной ответственности, предусмотренной статьей 6.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта). Кроме того, нарушение требований к внешнему виду фасадов, строений и сооружений является основанием для привлечения к административной ответственности, установленной статьей 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нарушение правил содержания жилых домов и жилых помещений).
Федеральным законом "О рекламе" регламентированы особенности отдельных способов распространения рекламы, в том числе размещения наружной рекламы и установки рекламных конструкций, монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений. Несоблюдение данных норм закона влечет наступление административной ответственности, предусмотренной статьей 14.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нарушение законодательства о рекламе).
Пунктом 372 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 года N 390, закреплены противопожарные требования к размещению транспарантов и баннеров на фасадах жилых, административных или общественных зданий. Несоблюдение требований пожарной безопасности влечет наступление административной ответственности по общему правилу по части 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нарушение требований пожарной безопасности).
Системный анализ приведенного выше законодательства позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель, закрепляя законы субъектов Российской Федерации в системе правовых регуляторов юрисдикционных отношений и в этой связи предоставляя субъекту Российской Федерации нормотворческие полномочия по установлению административной ответственности, поставил их в прямую зависимость не только от Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, но и в целом от федерального отраслевого законодательства, которым установлены критерии, условия и пределы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.
Определяя правовые требования, предъявляемые к внешнему благоустройству зданий и территорий, в том числе фасадам зданий домов и другим внешним конструктивным элементам зданий, строений, сооружений, а также размещению на них транспарантов и баннеров, федеральный законодатель одновременно предусмотрел организационно-правовой механизм реализации этих положений, разграничил полномочия органов государственной власти, в том числе по вопросу установления административной ответственности.
Удовлетворяя административный иск, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемая норма противоречит федеральному законодательству, поскольку субъект Российской Федерации не наделен полномочиями по установлению административной ответственности за запрещенное федеральным законодательством самовольное переоборудование или изменение внешнего вида фасада здания либо его элементов, включая установление дополнительных элементов и устройств. Административная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации, устанавливающего правила и требования к содержанию, изменению, переоборудованию внешнего вида фасадов зданий либо его элементов, включая установление дополнительных элементов и устройств, предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Так, ответственность за несоблюдение технических, противопожарных и санитарно-эпидемиологических требований к содержанию внешних фасадов зданий установлена статьями 6.4, 7.22, 14.3, 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Таким образом, вывод суда о том, что у органов государственной власти субъектов Российской Федерации отсутствуют полномочия по установлению административной ответственности за нарушения в сфере переоборудования или изменения внешнего вида фасада зданий либо его элементов, предусмотренные федеральным законодательством, является правильным.
Вопреки доводам апелляционных жалоб, Законодательным Собранием Свердловской области при принятии оспариваемой нормы нарушены положения о разграничении нормотворческой компетенции в области законодательства об административных правонарушениях, которые изложены в части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Оспариваемая норма статьи 12 Закона вторгается в сферу общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, следовательно, принята региональным законодателем с превышением полномочий.
Кроме того, суд установил, что статья 12 Закона не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, поскольку ее диспозиция, содержащая отсылочную норму, не позволяет определить, какое конкретно деяние подпадает под признаки административного правонарушения, предусмотренного данной статьей, в связи с чем доводы апелляционных жалоб о том, что региональный законодатель конкретизировал ответственность за нарушение правил благоустройства, не основаны на материалах административного дела.
Полномочия регионального законодателя по правовому регулированию в сфере административной ответственности ограничены тем, что такая ответственность может быть предусмотрена за нарушение конкретных требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, административная ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, однако, в данном случае законодателем субъекта Российской Федерации это требование не выполнено.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о неопределенности правового регулирования, а также о нарушении закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения.
При таком положении решение суда о признании статьи 12 Закона недействующей является правильным и согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 27 мая 2003 года N 19-П, о том, что в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определенными, ясными, недвусмысленными. Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.
Довод апелляционной жалобы Законодательного Собрания Свердловской области о необоснованности взыскания с него судебных расходов со ссылкой на подпункт 19 пункта 1 статьи 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации об освобождении органов государственной власти от уплаты государственной пошлины является несостоятельным по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, присуждаются с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы.
Принятое судом первой инстанции решение о взыскании судебных расходов отвечает приведенному выше законоположению. Действующее процессуальное законодательство, предметом которого является, в том числе и регулирование вопросов о распределении судебных расходов, не содержит исключений для возмещения судебных расходов стороне, в пользу которой состоялось решение, и в том случае, когда другая сторона в силу закона освобождена от уплаты государственной пошлины.
Коль скоро нормативный правовой акт в оспариваемой части признан недействующим, суд правомерно взыскал с административного ответчика судебные расходы, понесенные административным истцом по данному делу.
Другие доводы апелляционных жалоб основанием для отмены обжалуемого решения суда не являются, поскольку основаны на неверном толковании норм материального права.
При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемого решения суда Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает.
В апелляционной инстанции представителем административного истца заявлено ходатайство о возмещении судебных расходов в размере 34587,96 рублей, связанных с рассмотрением дела в апелляционном порядке.
Согласно статье 112 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, по ее письменному ходатайству суд присуждает с другой стороны расходы на оплату услуг представителя в разумных пределах.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пунктах 10, 11 и 12 постановления от 21 января 2016 года N 1 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела" разъяснил, что лицо, заявляющее о взыскании судебных издержек, должно доказать факт их несения, а также связь между понесенными указанным лицом издержками и делом, рассматриваемым в суде с его участием. Недоказанность данных обстоятельств является основанием для отказа в возмещении судебных издержек. Разрешая вопрос о размере сумм, взыскиваемых в возмещение судебных издержек, суд не вправе уменьшать его произвольно, если другая сторона не заявляет возражения и не представляет доказательства чрезмерности взыскиваемых с нее расходов. Расходы на оплату услуг представителя, понесенные лицом, в пользу которого принят судебный акт, взыскиваются судом с другого лица, участвующего в деле, в разумных пределах.
В подтверждение понесенных судебных расходов представитель административного истца Доровских А.Ю., принимавший участие в судебном заседании суда апелляционной инстанции, представил договор оказания юридических услуг от 20 сентября 2017 года, акт оказанных услуг от 30 ноября 2017 года, счет на оплату оказанных услуг за представление интересов в Верховном Суде Российской Федерации в размере 30 000 рублей и платежное поручение к нему с отметкой банка об исполнении, электронный билет на самолет стоимостью 4587,96 и платежное поручение к нему с отметкой банка об исполнении.
Поскольку по настоящему административному делу отсутствуют обстоятельства, препятствующие возмещению административному истцу судебных расходов, Судебная коллегия считает необходимым заявленное ходатайство удовлетворить, взыскать с Законодательного Собрания Свердловской области в пользу межрегиональной общественной организации защиты прав потребителей "Комитет по защите прав автовладельцев" расходы на оплату услуг представителя по представлению законных интересов административного истца в суде апелляционной инстанции в размере 34 587,96 рублей.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 111, 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Свердловского областного суда от 25 июля 2017 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Свердловской области и губернатора Свердловской области - без удовлетворения.
Ходатайство представителя административного истца о возмещении судебных расходов удовлетворить, взыскать с Законодательного Собрания Свердловской области в пользу межрегиональной общественной организации защиты прав потребителей "Комитет по защите прав автовладельцев" расходы на оплату услуг представителя по представлению законных интересов административного истца в суде апелляционной инстанции в размере 34 587 (тридцать четыре тысячи пятьсот восемьдесят семь) рублей 96 копеек.