КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 июля 2019 Г. N 1837-О
О ПРЕКРАЩЕНИИ
ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТИ 2
СТАТЬИ 1.1, ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 2.1, СТАТЬИ 2.9, ЧАСТИ 1 СТАТЬИ
4.5, ЧАСТИ 1 СТАТЬИ 16.1 И ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 30.17 КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ КОМПАНИИ "CONTI 145. SCHIFFFAHRTS-GMBH
& CO. KG MT "CONTI AGULHAS"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
заслушав сообщение судьи-докладчика А.Н. Кокотова, проводившего на основании статьи 49 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" подготовку к рассмотрению в порядке статьи 47.1 названного Федерального конституционного закона дела о проверке конституционности части 2 статьи 1.1, части 2 статьи 2.1, статьи 2.9, части 1 статьи 4.5, части 1 статьи 16.1 и части 2 статьи 30.17 КоАП Российской Федерации в связи с жалобой компании "Conti 145. Schifffahrts-GmbH & Co. KG MT "CONTI AGULHAS",
установил:
1. Компания "Conti 145. Schifffahrts-GmbH & Co. KG MT "CONTI AGULHAS" оспаривает конституционность следующих положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях:
части 2 статьи 1.1, согласно которой данный Кодекс основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации; если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора;
части 2 статьи 2.1, в соответствии с которой юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению;
статьи 2.9, устанавливающей, что при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием;
части 1 статьи 4.5, определяющей сроки давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства в разных областях правового регулирования;
части 1 статьи 16.1, согласно которой совершение действий, непосредственно направленных на фактическое пересечение таможенной границы Таможенного союза товарами и (или) транспортными средствами международной перевозки при их убытии с таможенной территории Таможенного союза помимо мест перемещения товаров через таможенную границу Таможенного союза либо иных установленных законодательством государств - членов Таможенного союза мест или вне времени работы таможенных органов либо без разрешения таможенного органа, влечет наложение административного штрафа на граждан и юридических лиц в размере от одной второй до трехкратного размера стоимости товаров и (или) транспортных средств, явившихся предметами административного правонарушения, с их конфискацией или без таковой либо конфискацию предметов административного правонарушения; на должностных лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей;
части 2 статьи 30.17, предусматривающей виды постановлений, принимаемых по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов.
2. Как следует из представленных материалов, 31 марта 2014 года принадлежащее заявителю транспортное средство международной перевозки морское судно "CONTI AGULHAS" (флаг Либерии) прибыло в морской порт Усть-Луга и 1 апреля 2014 года в 1 час 36 минут пришвартовалось к причалу для погрузки и дальнейшего вывоза товара "легкие дистилляты и продукты для специфических процессов переработки". Перевозка груза осуществлялась заявителем на основании договора фрахтования от 26 марта 2014 года, заключенного им с иностранной компанией "LITASCO SA" (фрахтователь).
Погрузка производилась оперативным сменным персоналом ООО "Сибур-Портэнерго" с 1 апреля 2014 года по 2 апреля 2014 года. 2 апреля 2014 года ООО "Сибур-Портэнерго" передало таможенному органу для регистрации товарно-транспортные документы (грузовые манифесты, коносаменты, сертификаты качества и количества) и в этот же день морским (судовым) агентом ЗАО "Инфотек-Балтика", нанятым компанией "LITASCO SA", в таможенный орган были представлены общая декларация от 2 апреля 2014 года, декларация о грузе от 2 апреля 2014 года, декларация о личных вещах экипажа от 2 апреля 2014 года, декларация о судовых припасах от 2 апреля 2014 года и другие требуемые документы. При этом на указанных декларациях о личных вещах экипажа и о судовых припасах в связи с их ненадлежащим оформлением не были проставлены отметки таможенного органа, разрешающие убытие товара с таможенной территории Таможенного союза, - штампы "Выпуск разрешен" и "Вывоз разрешен", заверенные подписью и личной номерной печатью должностного лица таможенного органа.
2 апреля 2014 года в 8 часов 15 минут судно "CONTI AGULHAS" по команде капитана судна было отшвартовано от причала и начало движение в целях убытия из пункта пропуска морского порта Усть-Луга за пределы таможенной территории Таможенного союза, но по указанию портнадзора в 11 часов 20 минут этого же дня вернулось и встало на якорь на якорной стоянке порта Усть-Луга в связи с отсутствием разрешения таможенного органа на убытие. Постановлением заместителя начальника Центральной энергетической таможни от 10 июля 2015 года заявитель был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.1 КоАП Российской Федерации и ему было назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 913 857 756 рублей (одна вторая стоимости предметов административного правонарушения - товаров и транспортного средства).
Решением Арбитражного суда города Москвы от 27 ноября 2015 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 15 марта 2016 года, названное постановление таможенного органа признано незаконным. Арбитражные суды пришли к выводу, что капитан судна следовал получаемым от контролирующих органов инструкциям и, следовательно, не доказана вина заявителя в совершении вменяемого ему административного правонарушения. Кроме того, суды указали, что иностранная компания, являющаяся судовладельцем, не может быть признана субъектом вмененного административного правонарушения, поскольку таможенное оформление осуществлялось иным лицом (морским агентом) по указанию фрахтователя судна.
Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 12 июля 2016 года (по истечении срока давности привлечения к административной ответственности) данные судебные акты были отменены, а дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела решением Арбитражного суда города Москвы от 21 декабря 2016 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 5 апреля 2017 года и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 20 июля 2017 года, в удовлетворении требований заявителя было отказано. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2017 года, с которым не нашел оснований не согласиться заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации (письмо от 12 февраля 2018 года), заявителю было отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Суды указали, что заявитель в силу заключенного им с компанией "LITASCO SA" договора фрахтования от 26 марта 2014 года и с учетом подпункта 21 пункта 1 статьи 4 Таможенного кодекса Таможенного союза (утратил силу с даты вступления в силу Договора о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от 11 апреля 2017 года - с 1 января 2018 года) является субъектом ответственности по части 1 статьи 16.1 КоАП Российской Федерации в качестве перевозчика товара.
В судебных актах отмечено, что в соответствии со статьей 71 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации капитан судна в силу своего служебного положения признается представителем судовладельца; согласно переписке судового брокера с судовладельцем заявитель координировал действия капитана принадлежащего ему судна "CONTI AGULHAS"; таким образом, в рассматриваемом случае судовладелец отвечает за действия капитана судна и членов экипажа судна вне зависимости от наличия трудового договора с ними. При этом суды пришли к выводу, что судовладелец обязан нести также ответственность за последствия действий морского агента, если тот совершает их от имени судовладельца и в пределах своих полномочий.
По мнению судов, размер административного штрафа правильно определен таможенным органом с учетом установленной экспертом рыночной стоимости предметов административного правонарушения (морского судна и товара, находящегося на нем); отклоняя довод заявителя о произошедшем в его деле повороте к худшему за пределами срока давности привлечения к административной ответственности, суды отметили, что постановление таможенного органа о назначении административного наказания было вынесено в пределах срока давности привлечения к административной ответственности, который применительно к нарушениям таможенного законодательства Таможенного союза в рамках Евразийского экономического союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле составляет два года.
Заявитель полагает, что часть 2 статьи 1.1, часть 2 статьи 2.1 и статья 2.9, применяемые во взаимосвязи с частью 1 статьи 16.1 КоАП Российской Федерации, допускают возможность привлечения лица к административной ответственности за соответствующее административное правонарушение при очевидной малозначительности правонарушения или недоказанности его вины в таком правонарушении, а также допускают неприменение правоприменительными органами положений Конвенции по облегчению международного морского судоходства, что, по мнению заявителя, противоречит Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 15 (часть 4), 19 (часть 1), 45 (часть 2), 46 и 54 (часть 2).
Что касается части 1 статьи 4.5 и части 2 статьи 30.17 КоАП Российской Федерации в их взаимосвязи с частью 1 статьи 16.1 данного Кодекса, то, как считает заявитель, данные нормы не соответствуют статьям 19 (часть 1), 45 (часть 2), 46 и 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, допускают возможность ухудшения положения лица, привлекаемого к административной ответственности, в результате отмены арбитражным судом кассационной инстанции за пределами срока давности привлечения к административной ответственности решений арбитражных судов первой и апелляционной инстанции, которыми постановление таможенного органа о назначении административного наказания было признано незаконным, с последующим принятием судом первой инстанции (по результатам нового рассмотрения дела) решения о признании оспариваемого постановления соответствующим закону.
3. Жалоба компании "Conti 145. Schifffahrts-GmbH & Co. KG MT "CONTI AGULHAS" 12 февраля 2019 года принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению в процедуре разрешения дел без проведения слушания.
Согласно дополнительно полученной Конституционным Судом Российской Федерации информации, постановлением заместителя начальника Центральной энергетической таможни от 18 апреля 2019 года на основании пункта 4 статьи 31.7, части 4 статьи 31.8 и статьи 31.9 КоАП Российской Федерации прекращено исполнение постановления по делу об административном правонарушении от 10 июля 2015 года N 10006000-11/2015 в отношении заявителя в связи с истечением срока давности исполнения постановления. В постановлении от 18 апреля 2019 года, в частности, указано, что срок исполнения постановления от 10 июля 2015 года, установленный статьей 31.9 КоАП Российской Федерации, истек 5 апреля 2019 года.
В связи с неуплатой административного штрафа в срок, установленный Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях для его добровольной уплаты, в отношении компании "Conti 145. Schifffahrts-GmbH & Co. KG MT "CONTI AGULHAS" 15 августа 2017 года было возбуждено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 20.25 КоАП Российской Федерации, которое было направлено на рассмотрение мировому судье Хамовнического района города Москвы. Однако определением мирового судьи от 1 сентября 2017 года дело о данном административном правонарушении возвращено таможенному органу на основании пункта 4 части 1 статьи 29.4 КоАП Российской Федерации в связи с отсутствием перевода протокола по делу об административном правонарушении, возбужденному в отношении лица, не владеющего языком, на котором ведется производство по делу. Постановлением старшего государственного таможенного инспектора по распоряжению имуществом и исполнению постановлений уполномоченных органов Центральной энергетической таможни Федеральной таможенной службы Российской Федерации от 25 декабря 2017 года производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.25 КоАП Российской Федерации, в отношении заявителя прекращено в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.
Таким образом, заявитель не был подвергнут административному наказанию на основании постановления от 10 июля 2015 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 16.1 КоАП Российской Федерации, в связи с которым он обратился с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации, а принятые по его делу указанные постановления таможенного органа сами по себе не предполагают, что он может быть подвергнут каким-либо санкциям в связи с данным делом в будущем, в том числе в связи с неуплатой назначенного административного штрафа.
Как следует из статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации прекращает производство по делу в случае, если будут выявлены основания к отказу в принятии обращения к рассмотрению. Одним из таких оснований, согласно пункту 2 статьи 43 данного Федерального конституционного закона, является несоответствие обращения требованию допустимости.
При этом полномочия Конституционного Суда Российской Федерации по рассмотрению жалоб граждан и их объединений предполагают необходимость конституционного судопроизводства в случаях, когда без проверки конституционности оспариваемого закона нарушенные права и свободы не могут быть защищены. Если же права заявителя могут быть защищены вне зависимости от признания оспариваемого закона не соответствующим Конституции Российской Федерации, поставленный им вопрос не подлежит разрешению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2002 года N 281-О, от 25 декабря 2007 года N 946-О-О, от 20 сентября 2018 года N 2054-О и др.).
Заявитель настаивает на проверке конституционности оспариваемых положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, как позволивших арбитражному суду кассационной инстанции после отмены вступивших в законную силу судебных актов, отменивших постановление таможенного органа, не прекратить его дело в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности и сохранить тем самым административное наказание, назначенное постановлением таможенного органа без исследования, как полагает заявитель, вопросов наличия состава административного правонарушения (в том числе наличия вины) и соразмерности назначенного наказания характеру совершенного правонарушения. Соответственно, его требования фактически направлены на неприменение к нему административного наказания.
Таким образом, поскольку сложившийся к настоящему времени правовой результат по конкретному делу заявителя и результат восстановления прав и свобод, которого добивается заявитель посредством подачи жалобы в Конституционный Суд Российской Федерации, практически совпадают, постольку оспариваемые им часть 2 статьи 1.1, часть 2 статьи 2.1, статья 2.9, часть 1 статьи 4.5, часть 1 статьи 16.1 и часть 2 статьи 30.17 КоАП Российской Федерации не могут быть предметом дальнейшего рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по его жалобе, а начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство по данному делу подлежит прекращению.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, статьями 68, 71 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Прекратить производство по делу о проверке конституционности части 2 статьи 1.1, части 2 статьи 2.1, статьи 2.9, части 1 статьи 4.5, части 1 статьи 16.1 и части 2 статьи 30.17 КоАП Российской Федерации в связи с жалобой компании Conti 145. Schifffahrts-GmbH & Co. KGMT "CONTI AGULHAS".
2. Настоящее Определение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.Н. КОКОТОВА
В соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" выражаю несогласие с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июля 2019 года N 1837-О, вынесенным по жалобе компании "Conti 145. Schifffahrts-GmbH & Co. KG MT "CONTI AGULHAS".
1. Конституционный Суд Российской Федерации в данном Определении посчитал, что в связи с вступлением в силу решения Центральной энергетической таможни (ЦЭТ) от 18 апреля 2019 года о прекращении исполнения постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного в отношении заявителя, его жалоба перестала отвечать критериям допустимости. Почему? Потому что вступление в силу названного решения таможенного органа является правовым результатом, который практически совпадает с результатом восстановления прав и свобод, которого добивался заявитель посредством своей жалобы в Конституционный Суд Российской Федерации.
Однако заявитель усматривает неконституционность оспариваемых положений в том, что на их основании он был привлечен к административной ответственности. Вынесенное в отношении него постановление о назначении административного наказания в виде штрафа в размере 913 857 756 рублей вступило в законную силу. При этом в соответствии со статьей 4.6 КоАП Российской Федерации лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления.
Заявитель, обращаясь с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации, рассчитывал на принятие Конституционным Судом Российской Федерации итогового решения, которое позволило бы на его основании в соответствии со статьей 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" пересмотреть постановление о назначении ему административного штрафа, отменив его. Постановление ЦЭТ от 18 апреля 2019 года и вынесенное с учетом его вступления в силу Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июля 2019 года N 1837-О такой результат исключают. Следовательно, совершенно невозможно говорить о восстановлении прав заявителя в его деле.
Таким образом, полагаю, что у Конституционного Суда Российской Федерации отсутствовали основания для прекращения производства по жалобе заявителя, начатого Конституционным Судом Российской Федерации в связи с обнаружившейся неопределенностью в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые им положения. Тем более что расходящаяся практика применения данных положений разными уполномоченными органами и судами настоятельно требует их незамедлительной конституционно-судебной оценки, а обращение заявителя позволяло Конституционному Суду Российской Федерации это сделать.
2. Самым сложным вопросом из тех, что поставлены заявителем перед Конституционным Судом Российской Федерации, является вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации части 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации, т.е. вопрос о конституционности норм, регулирующих сроки давности привлечения к административной ответственности.
В соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации давность привлечения к административной ответственности представляет собой установленный законом срок, за пределами которого не может быть вынесено постановление по делу об административном правонарушении. Так, постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 16.1 КоАП Российской Федерации, не может быть вынесено по истечении двух лет со дня совершения соответствующего административного правонарушения.
Ряд положений статьи 4.5 КоАП Российской Федерации предусматривают особые правила определения начального момента срока давности для отдельных случаев (части 2 - 4 и 5.1 - 7). При этом на исчисление сроков давности привлечения к административной ответственности распространяются общие правила исчисления предусмотренных КоАП Российской Федерации сроков (статья 4.8). Для одного случая предусмотрено приостановление срока давности (часть 5 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации). Вместе с тем Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает возможность восстановления или продления установленных им сроков давности.
Установление в КоАП Российской Федерации сроков давности привлечения к административной ответственности и правил их исчисления, будучи проявлением принципа правовой определенности (статья 19 Конституции Российской Федерации), направлено на создание условий, необходимых, с одной стороны, для обеспечения неотвратимости административной ответственности, а с другой - для предотвращения неоправданно длительного нахождения привлекаемых к ответственности лиц под угрозой административного преследования и применения административного наказания, а также для максимального ограничения усмотрения и недопущения произвола со стороны правоприменителей при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2009 года N 9-П, от 24 июня 2009 года N 11-П, от 20 июля 2011 года N 20-П и от 14 февраля 2013 года N 4-П).
2.1. Истечение установленного частью 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации срока давности привлечения к административной ответственности означает невозможность возбуждения производства по делу о соответствующем административном правонарушении или необходимость прекращения уже начатого производства (пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации).
При этом часть 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации во взаимосвязи с пунктом 6 части 1 статьи 24.5 данного Кодекса не позволяет дать однозначный ответ на вопрос о том, на какие действия (стадии) начатого производства по делу об административном правонарушении распространяются закрепленные в ней сроки давности. Если такой срок распространяется только на вынесение "первичного" постановления по делу об административном правонарушении, что вроде бы следует из буквального смысла части 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации, то с момента вынесения названного постановления правило о соблюдении срока давности считается выполненным, а срок давности исчерпывается в своем пресекательном значении. Следовательно, последующие действия (стадии) в рамках производства по делу об административном правонарушении могут осуществляться в установленном законом порядке и после истечения указанного срока давности.
Однако согласно еще одному варианту, исходящему из того, что привлечение лица к административной ответственности можно считать состоявшимся лишь в момент вступления в законную силу постановления о назначении ему административного наказания, не только вынесение уполномоченным органом или судом данного акта, но и его вступление в законную силу должно укладываться в срок давности привлечения к административной ответственности. При невыполнении этого условия производство по делу об этом административном правонарушении подлежит прекращению на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации.
Этот вариант толкования допустим, поскольку КоАП Российской Федерации не устанавливает четко, каково процессуальное наполнение материально-правовой категории "привлечение к административной ответственности". При этом из части 3 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации, закрепляющей срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, не следует, что она исключает пресекательное действие срока давности с момента вынесения в его пределах соответствующего постановления по делу об административном правонарушении. Системное толкование частей 1 и 3 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации не исключает вариант, согласно которому в пределах срока давности постановление по делу об административном правонарушении должно быть не только вынесено, но и вступить в законную силу.
В изложенных выше вариантах положение пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации о том, что начатое производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению при истечении срока давности привлечения к административной ответственности, понимается как действующее только до момента вынесения постановления по делу об административном правонарушении (первый вариант) или до момента вступления этого постановления в законную силу (второй вариант).
На практике часть 1 статьи 4.5 во взаимосвязи с пунктом 6 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации толкуется и как влекущая в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности прекращение производства по делу об административном правонарушении при пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. То есть в этом подходе в срок давности должны быть уложены не только вынесение постановления по делу об административном правонарушении и его вступление в законную силу, но и определенные действия по его пересмотру.
Так, согласно пункту 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года N 2 при рассмотрении дела после отмены судебного акта, которым было отказано в привлечении лица к административной ответственности, следует иметь в виду, что лицо не может быть привлечено к административной ответственности, если к моменту вынесения нового судебного акта истекли сроки давности, установленные статьей 4.5 КоАП Российской Федерации.
Однако имеется и иной подход. В пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указано, что, по смыслу части 1 статьи 4.5 и пункта 3 части 1 статьи 30.7 КоАП Российской Федерации, истечение сроков привлечения к административной ответственности на время пересмотра постановления не влечет за собой его отмену и прекращение производства по делу, если для этого отсутствуют иные основания. Здесь речь идет о пересмотре не вступивших в силу постановлений по делам об административных правонарушениях. В данном подходе факт истечения срока давности на стадии пересмотра постановления по делу об административном правонарушении не принимается во внимание, видимо, потому, что срок давности понимается как утративший пресекательное значение в момент вынесения указанного постановления.
Следует отметить, что в близких законодательству об административных правонарушениях отраслях при введении срока давности привлечения к ответственности устанавливаются не только выражающий этот срок календарный отрезок времени и начальный момент течения такого срока, но и момент в рамках юрисдикционного производства, до которого исчисляется срок давности. Это позволяет видеть, на какие действия (стадии) юрисдикционного производства распространяется срок давности.
Так, статья 78 Уголовного кодекса Российской Федерации вводит сроки давности привлечения к уголовной ответственности в календарном выражении (часть первая), устанавливая, что они исчисляются со дня совершения преступления и до момента вступления приговора суда в законную силу (часть вторая) < 1 > . Замечу, что данные сроки могут использоваться без привязки к моменту окончания их исчисления. Так, в УПК Российской Федерации они учитываются и после окончания их исчисления, обретая, по сути, добавочное значение других давностных сроков - сроков давности пересмотра приговоров (часть 3 статьи 214, часть 3 статьи 414).
< 1 > Согласно пункту 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 года N 19, по смыслу части 2 статьи 78 УК Российской Федерации, сроки давности привлечения к уголовной ответственности исчисляются до момента вступления в законную силу приговора или иного итогового судебного решения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации лицо не может быть привлечено к ответственности за совершение налогового правонарушения, если со дня его совершения либо со следующего дня после окончания налогового (расчетного) периода, в течение которого было совершено это правонарушение, и до момента вынесения решения о привлечении к ответственности истекли три года (срок давности).
Итак, приведенные положения части 2 статьи 78 УК Российской Федерации и пункта 1 статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации прямо устанавливают тот момент в рамках юрисдикционного производства, до которого исчисляется срок давности привлечения к ответственности. Возможно, что отсутствие в статье 4.5 КоАП Российской Федерации аналогичного закрепления момента в рамках производства по делам об административных правонарушениях, до которого исчисляется срок давности, и порождает существенную неопределенность в вопросе о тех действиях (стадиях) названного производства, которые должны осуществляться в пределах срока давности привлечения к административной ответственности.
2.2. Приведенное выше положение пункта 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года N 2 означает, по сути, что возобновление производства по делу об административном правонарушении после отмены судебного акта, которым отказано в привлечении лица к административной ответственности, является "новым" производством. Именно поэтому, по смыслу части 1 статьи 4.5 и пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации, оно не может быть начато после истечения срока давности привлечения к административной ответственности. Тогда и привлечение лица к административной ответственности при возобновлении производства по делу об административном правонарушении должно рассматриваться как новое (повторное).
Представляется, что такое толкование допустимо, если речь идет о возобновлении производства по делу об административном правонарушении после того, как судебный акт, которым отказано в привлечении лица к административной ответственности, вступил в законную силу. Говорить о возобновленном производстве как о новом (в целях применения правил о сроке давности) можно только тогда, когда ранее открытое производство прекращено. А его прекращение требует вступления в законную силу акта, которым отказано в привлечении лица к административной ответственности < 2 > .
< 2 > КоАП Российской Федерации устанавливает, что акт, которым отказано в привлечении лица к административной ответственности, в частности при нарушении срока давности, влечет прекращение производства по делу об административном правонарушении (пункт 3 части 1 статьи 30.7, пункт 4 части 2 статьи 30.17). Кстати, в части 2 статьи 211 АПК Российской Федерации, регулирующей аналогичные отношения, это прямо не закреплено.
В конечном итоге из изложенного подхода ВАС Российской Федерации следует, что положение о сроке давности должно применяться дважды. Вначале - при вынесении первичного постановления по делу об административном правонарушении. А затем - после отмены судебного решения, которым отказано в привлечении лица к административной ответственности, при новом разрешении по существу вопроса о привлечении его к административной ответственности.
Более того, в данном подходе усматривается выведение из положения части 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации о сроках давности привлечения к административной ответственности еще и сроков давности пересмотра вступивших в законную силу решений, которыми было отказано в привлечении кого-либо к административной ответственности. Наличие таких сроков жизненно необходимо в системе административно-охранительных отношений. Надо видеть, что речь тут идет о случаях, чреватых ухудшением положения привлекаемых к административной ответственности лиц.
Так, в деле заявителя производство по делу о привлечении его к административной ответственности было возобновлено после истечения срока давности привлечения к административной ответственности, притом что постановление о назначении ему административного штрафа в пределах этого срока в силу так и не вступило < 3 > . Оно было признано арбитражным судом законным позднее. "Оживление" постановления о назначении лицу административного наказания, не вступившего в силу в течение срока давности привлечения к административной ответственности, после истечения этого срока уже само по себе должно квалифицироваться как ухудшение его правового положения.
< 3 > Причем в привлечении заявителя к административной ответственности отказано вступившими в законную силу актами арбитражных судов первой и апелляционной инстанций (на первом кругу судебного рассмотрения его дела).
Если подход Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации заключен в выше изложенном, то он близок части 3 статьи 214 УПК Российской Федерации, согласно которой возобновление производства по ранее прекращенному уголовному делу возможно в том случае, если не истекли сроки давности привлечения лица к уголовной ответственности.
С обрисованным подходом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации согласуется преобладающая позиция по данному вопросу судов общей юрисдикции (см., например, вопрос 6 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2012 года, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10 апреля 2013 года; постановления Верховного Суда Российской Федерации от 14 июня 2016 года N 73-АД16-1, от 10 апреля 2018 года N 4-АД18-2, от 13 декабря 2018 года N 59-АД18-1 и др.).
Однако вынесенные по делу заявителя решения арбитражных судов (от 12 июля и 21 декабря 2016 года, от 20 ноября 2017 года) исходят из прямо противоположного: в пределах срока давности привлечения к административной ответственности должно быть вынесено только "первичное" решение по делу об административном правонарушении.
Подход арбитражных судов в деле заявителя имеет определенные основания в действующем регулировании. Так, КоАП Российской Федерации и АПК Российской Федерации, детально закрепляя сроки производства в стадиях пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, не устанавливают особых сроков давности пересмотра постановлений, решений по этой категории дел, которые бы возвышались над иными процессуальными сроками. При этом сам КоАП Российской Федерации не наделяет сроки давности привлечения к административной ответственности дополнительным качеством сроков давности пересмотра постановлений, решений по делам об административных правонарушениях.
Это качество данного срока прямо не вытекает ни из статьи 4.5, ни из пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации. Как уже было отмечено выше, наличие развернутого регулирования сроков давности пересмотра постановлений, решений по делам об административных правонарушениях крайне необходимо - их отсутствие означает наличие в действующем регулировании неконституционного пробела. Закрепление таких сроков может производиться и с опорой на сроки давности привлечения к административной ответственности. Но допустимо ли полное отождествление тех и других сроков, тем более произведенное не законом, а актом судебного толкования?
Представляется, что имеющееся в настоящее время в судебной практике по делам об административных правонарушениях отождествление таких сроков существенным образом затрагивает принцип неотвратимости наказания при рассмотрении дел, срок давности по которым составляет всего два или три месяца. Наверное, все же при таких незначительных сроках давности привлечения к административной ответственности (а их увеличение нежелательно) сроки давности пересмотра постановлений, решений могут выходить за пределы сроков давности привлечения к административной ответственности, а их отсчет целесообразно вести с момента вступления в силу постановлений по делам об административных правонарушениях.
К тому же оценка возобновления производства по делу об административном правонарушении после отмены решения, которым ранее отказано в привлечении лица к административной ответственности, как нового производства вызывает вопросы, поскольку дело-то остается прежним. Так, в деле заявителя возобновление производства было нацелено на судебную проверку законности ранее вынесенных судебных решений, отменивших постановление по делу об административном правонарушении, и самого этого постановления. По этой же причине затруднительно рассматривать привлечение заявителя к административной ответственности как новое (повторное) привлечение после отмены решения, которым ранее было отказано в привлечении его к такой ответственности.
Несовпадающая практика арбитражных судов и судов общей юрисдикции в части понимания и применения сроков давности привлечения к административной ответственности, хотя отчасти и задана особенностями рассматриваемых ими споров, различиями процессуальной основы осуществления правосудия, в целом порождена несовершенством оспоренного заявителем регулирования. Вопрос о том, отвечает ли это несовершенство признакам неконституционности, требовал ответа со стороны Конституционного Суда Российской Федерации.
3. Таким образом, полагаю, что у Конституционного Суда Российской Федерации отсутствовали основания для прекращения производства по делу о проверке конституционности оспоренных заявителей законоположений.
Его обращение позволяло Конституционному Суду Российской Федерации сформулировать правовую позицию по насущному для правоприменительной практики вопросу конституционно приемлемого значения и содержания правил о сроках давности привлечения к административной ответственности на пересечении положений КоАП Российской Федерации и АПК Российской Федерации и в соотношении таких сроков со сроками давности пересмотра постановлений, решений по делам об административных правонарушениях.
В любом случае те проблемные аспекты действующей нормативной модели сроков давности привлечения к административной ответственности, которые выявило дело заявителя, требуют внимания со стороны разработчиков нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Пока же в размещенной на сайте Правительства Российской Федерации Концепции этого Кодекса (http://government.ru/news/36971/) они никак не отражены.